烟草在线专稿 安徽省烟草专卖局局长问武在今年安徽烟草商业半年工作视频会上谈到行政执法主体建设时，特别强调：“要积极推进县级烟草专卖局标准化建设”、“探索行政执法联合机制，提升烟草市场监管能力”。近年来，和县烟草专卖局紧紧抓住县局标准化建设和烟草专卖综合行政执法两个突破口，对加强县局行政执法主体建设进行积极思考和探索，成为率先在全省进行标准化建设试点的县局，也是较早推行综合行政执法机制的县局之一。
一、标准化建设和综合行政执法在县局行政执法主体建设中的地位与作用
第一、标准化建设和综合行政执法是县局执法主体建设中不可或缺的要素。县局作为行政执法主体，担负着国家法律法规赋予的行业内部专卖管理监督、市场监管、打假打私、烟草专卖零售许可证管理等法定职责，是行业专卖管理工作的基础。作为国家法律法规赋予的法定职责，是必须要履行的，任何放弃职权、不依法行使职权的行为，都等同于不履行义务，就是失职，就应该被追究行政不作为行为的法律责任，这点不容置疑。那么要依法履行职责，必然需要准确地以现行国家烟草专卖法及其相关的其它法律法规和规章为依据，达到行政执法主体到位、行政管理职能到位、行政执法程序到位，才能形成扎实的依法行政基础。在这个基础的形成和巩固上，标准化建设是主要推动因素，综合行政执法又是优化执法环境提升市场监管能力的重要力量。
第二、标准化建设和综合行政执法是解决县局执法主体建设中一些现实问题的切入点。从全省范围来看，取消县级公司法人代表，解散了县级烟草卷烟经营、市场管理“两位一体”的管理运行模式，作为县局不再具有独立的经济核算权，仅作为烟草专卖的行政执法主体，在近几年的时间里，各地把强化行政执法主体建设作为一项要务在抓，并取得确有成效的成果，但一些现实问题并不容乐观。一是硬件不硬、软件不全。主要表现在缺乏统一标准，造成各地硬件配置和流程、制度等软件不统一、不完善，导致行政执法工作出现形式不一的不到位现象。二是部分职能缺位。主要表现在对县局行政执法主体地位认识不足，对法定职权把握不清，从而存在重外打轻内管的倾向，对执法主体的权威性受到影响。三是在具体执法中，受到执法权限制约，存在执法乏力现象。在对无证零售等问题上，曾因管理权限交叉错位，一度形成管理真空。四是执法队伍存有不适应和不作为现象。不适应体现在执法人员对执法理念的理解和把握不力，对执法程序和执法行为执行不到位，学习意识和学习能力匮乏；不作为体现在市场管理没有达到痕迹化，办案浅尝辄止，对待工作敷衍塞责、应付了事。以上现实问题的存在，对县局执法主体建设的强化是很大的障碍。解决上述问题，首先是要大力推进标准化建设，搞好基层基础建设和基本功锤炼，这是解决县局各项工作统一、规范、高效运作的基础。其次，推进综合行政执法，是优化执法环境，解决执法受限问题，进而推动市场监管得力的重要突破口，上述两者的共同推动，是解决上述现实问题的重要切入点，只要执行到位，是很有效果的。
第三、标准化建设和综合行政执法有着相互依存、相互促进的联系。标准化建设是县局专卖管理工作的基石，反映的是县局执法水平和管理水平，而综合行政执法是优化执法环境，强化执法力度的重要手段。没有好的执法水平和管理基础，执法环境的优化必然受制较多，难有作为，反之，则会有力推动综合行政执法环境的优化。同样，如果不大力推进综合行政执法，想方设法优化执法环境，县局在打假打私、管控市场等方面，必然受到很大限制，导致市场难管、案件难办等现象。因此，在推动县局行政执法主体建设过程中，需要高度重视标准化建设和综合行政执法的探索工作。
二、标准化建设和综合行政执法机制在和县烟草专卖局的实践
和县烟草专卖局是率先在全省进行标准化建设试点的县局，也是较早推行综合行政执法机制的县局之一。
（一）、标准化县局建设巩固了县局行政执法主体建设基础。
在省局和市局高度重视和精心指导下，我局紧紧围绕国家局、省局关于加强县级局建设的指导意见和强化行政执法主体建设的要求，以省局“六统一”为基准，围绕“六项原则”（工作流程化，队伍正规化，执法规范化，政务信息化，勤务实战化，保障标准化）推进。
第一、抓统一。
一是统一所容所貌。利用市局划拨的管理所维修改造资金，对管理所进行全面维修，按照上级规定统一外观标识，统一内部装潢，队所办公区、生活区等区分清楚，设置了文体活动室。按照“整齐有序，方便工作”和“管理以人为本，体现烟草文化”的原则，严格要求队所对办公用具、图文像表、生活用品按规定次序拜访，做到美观大方；各队所还设置了办事大厅，提供办事指南，配备必要的服务设施；做到办公场所干净整洁、基础台账分类完善、办公秩序井然有序。
二是统一办公执法装备。按照“缺什么补什么”的原则，为基层队所配齐了办公电脑、影像器材、无线电台等执法装备，为执法人员开展行政执法工作提供了必要的工具。
三是统一经费保障标准。根据专卖管理工作实际，建立灵活的经费保障机制，加大专卖行政执法所需的人财物投入，及时推助执法活动。对打假经费严格按照国家局、财政部的规定执行，据实报销，不将其列入经济运行质量考核范畴，对特殊费用实行预算单列、单独考核、严格监督。对基层队所的水电、通讯等公用经费和业务经费保障标准进行了统一，经费指标逐项细化，落实到部门，形成制度。
第二、抓规范。
推动各项工作的规范化，是标准化县局建设的又一项重要内容，是加强县局行政执法主体建设的关键性环节。在这一环节，我局主要完成下面几项工作。
一是完成了机构和岗位设置的规范。按照国家局《关于进一步加强县级局专卖管理工作的意见》和省市局“四定”工作安排，我局在试点工作中对县局内设机构进行了改革和规范。县局新的内设机构为综合管理办公室和专卖监督管理科两部门，专卖监督管理科与内部专卖管理监督科、稽查大队合署办公，其主要负责人由一人担任。其中，我局在和城、乌江、沈巷设立三个专卖管理所（稽查中队），撤销了原来的5个中心管理所和3个稽查中队。现有的队所内部相对独立设置市管组和稽查组，以适应平时的工作需要。同时，我们对县局内部各岗位进行了具体设置，尽可能一岗多责，不设虚岗，增强了岗位资源利用率。在机构编制设置上，县局坚持按照“精简机关，充实基层，强化实战”的要求，实施队伍下沉，建设“小局大所，精局强所”，我们按照和县总人口万分之0.6的比例配备专卖管理人员，从数量和质量配好人员。当前，我局基层队所人员占全局用工60%的比例。
二是完成了职能定位的规范。县局组织力量制定了《标准化县局建设规范手册》，其中对县局各机构职能进行了严谨的划分和描述，对包括局长在内的各岗位职责进行了明确，还对党务工作者、从事社会治安综合治理等业务工作人员的岗位职责也进行了明确，在职责界定中，不仅明确了各岗位的工作职责，技能要求，还有关键绩效考核指标，专卖管理岗位人员还有具体的岗位工作流程，服务类人员有服务规范程序，总之细化到各岗位日常工作中的细节方面，使从业人员能够比较准确地对照规范要求，履行本职岗位职责。
三是完成了工作流程的规范。我们对执法工作流程、办案办证工作流程、党务工作流程、财务工作流程、内部专卖监管工作流程、信息工作流程等各项工作流程进行了全面规范，凡涉及到县局职责范围的工作，均有岗位职责、均有业务流程、均有考核办法，且职责清晰、流程细化、考核到人，各项流程的规范，为相关工作的程序化开展提供了依据，对纠正员工工作中程序不统一、不规范问题，起到了重要的作用。
四是完成了管理制度的规范。借标准化建设的机会，我局对单位所有的规章制度进行了再梳理、再完善，尤其是在制度的可操作性上下功夫，形成了囊括劳动纪律、党建、政工、行政、教育培训、社会监督、督察考核等完备的管理制度，使全局的各项工作处于规范化、制度化的范畴。
五是完成了文档资料的规范。规范了各种档案卷皮，全面应用商业1期工程，对能在电子系统里填写报送的报表，一律使用电子档，不再重复使用文字档案；必须运用文字档案的，也必须统一格式，主要负责人在深入队所调研中，发现各队所会议记录、证件收发登记表等格式不统一，立即布置相关部门统一格式，从而使各队所的文字档案整齐划一。同时统一格式做好制度上墙、政务公开工作，正在抓紧建设和县烟草信息网，各队所也将制定专门网页，挂靠和县烟草信息网，OA办公、商业1期工程等电子政务系统计划全面进入和县烟草信息网后台，同时将和县烟草信息网与地方政府网站对接，实施更大范围内的政务公开，总体达到纵向沟通、横向关联、高度集中、反应灵敏、运转高效的和县烟草综合信息实战应用平台。
第三、抓能力建设。
解决能力问题，实际上就是解决基本功问题。这也是标准化县局建设是不是流于形式的重要影响因素。整个队伍的能力不强，不具有竞争力，那么房子装潢得再漂亮、装备再完善，都将无济于事。因此，我们把解决能力问题，作为试点工作的一项重中之重来抓。
一是加强组织建设。县局在强化班子自身建设基础上，通过考察，选聘了优秀的年轻干部到基层任职，为他们落实相应的政治、经济待遇，壮大基层骨干力量。同时打破历史空白，将党建工作往基层延伸，以队所为单位，成立党小组，将全体聘用员工中的党员组织关系转入我局，壮大单位党员队伍，并深入开展“机关效能建设党员示范岗”活动，充分党员和干部的带头作用。党员干部的学习教育活动长期开展，重点开展执政为民、党风廉政、遵纪守法等教育，把学习内容、上级要求、党员干部思想紧密结合，提高党员干部的整体素质。
二是开展有针对性的培训。为了强化员工对标准化县局建设知识的认知和熟练掌握，我们组织力量编印了《标准化县局建设规范手册》，将标准化建设中涉及到的所有内容全部纳入其中，并组织全局人员进行认真学习，尤其是基层队所，我们要求各队所每天必须要安排一定的时间对照进行学习，重点是掌握岗位职责、工作流程、各项制度，以及其他需要掌握的知识。同时，我们还邀请律师及其他专业人士，对员工进行法律知识、安全知识等进行培训，从而提高员工的业务素质。
三是强化执行力的提升。各项工作流程、工作规则、管理制度等统一规范后，我局立即要求各部门对照执行，譬如每天早晨，队所人员在规定时间起床后，即组织早操，检查内务卫生，发放证件和车辆钥匙，然后召开晨会，由队所长对前一天工作进行讲评，并安排当天工作。到了晚上，队所长不仅要安排好员工的网上工作汇报，进行批阅，到员工休息后，必须要检查人员的在岗情况和安全情况。这样，按照这个规定的流程执行，工作开展起来就井井有条。这其中关键就是要提升执行力。在这方面，我们一面高调要求，一面强化监督检查力度，促使各部门能够执行到位。
第四、抓依法行政。
一是健全专卖执法队伍管理制度。专卖执法人员的职务行为是依法行政最终体现，专卖执法人员素质的高低直接影响行政执法的效果，关系到县局的形象，要进一步整顿专卖执法队伍，进一步严格专卖执法证件管理，专卖执法人员在履行职务时，必须做到亮证执法，并严格按照专卖执法所核定的执法种类、范围履行职权，严禁越权执法；进一步严肃专卖执法纪律，对那些滥用职权、执法犯法、徇私枉法的专卖执法人员，坚决依法严肃处理。
二是建立和完善专卖执法责任制度，依法明确执法主体、执法依据、执法权限、执法责任等内容，做到层层落实责任，人人明确职责，增强执法责任感，保证专卖执法的合法性。
三是实行执法评议考核制度，把评议考核情况纳入年度工作目标考核体系，并作为考察、任用干部、评先评优的重要依据。
四是实行执法过错责任追究制度，明确界定过错范围，细分过错责任，规范责任的承担形式和责任追究的程度，对在专卖执法中违反法律规定，故意或过失造成错案的，坚决依法追究主管人员和直接责任人员的行政责任，并追索全部或部分国家赔偿费用，真正做到有错必改、违法必究。
第五、抓执法监督。
确立行政执法监督责任制，加强对监督主体自身的约束力，认真抓好内部监管工作，大力开展执法检查活动，有计划地对行政处罚、行政许可、行政强制等行政行为开展执法检查。强化法制机构和人员建设，不断提高监督人员的政治思想业务和法律素质。改善和强化监督手段。建立健全政务公开制度，按照办事公开的要求，将一定时期、一定的工作及相关政策主动向社会通报，并将执法规范、执法责任、执法程序、工作标准、质量要求、工作时限、责任追究等事项向社会公开，增强社会透明度，接受社会监督和舆论监督。
第六、抓痕迹管理。
在开展市场执法检查、业户管理以及打击不法烟贩整个过程中，我们要求执法人员对管理对象实现动态管理，全程记录工作开展的内容、所采取的相关办法与措施，积累原始资料和数据。在开展其他工作过程中，同样强调痕迹管理，并确保记载资料和数据的真实性和连贯性，对此，县局组织监察等部门进行跟踪督查，以推动痕迹管理的深入持久开展。
（二）、综合行政执法的深入推进提升了烟草市场监管能力。
推行综合行政执法，是弥补烟草执法力量单薄、整合行政执法资源、提高行政执法效率、降低行政成本的重要措施，我局在实践这一举措过程中，正确处理与党委、政府的关系，推动烟草专卖行政执法由部门行动转变为政府强力推动，从政府行为的高度去推动烟草专卖行政执法工作；同时，热诚协调有关部门，善于在精诚合作、共同整治烟草市场中推进联合行政执法工作。和县烟草专卖综合行政执法表现在以下几种形式：一是建立了县法院、检察院、公安局、烟草局“四位一体”综合执法办案机制。表现形式为政法、烟草联席会议制度，在遇到卷烟打假打私、市场集中整治等涉烟案件查办工作中，通过召开联席会议，就相关工作进行研究处理；平时四家单位保持工作经常性联系，这项制度在打团破网、依法追刑等工作中发挥着重要作用。根据新形势对烟草普法工作的要求，我局计划向县委和县委政法委协调，建立县法院、检察院、公安局、司法局、烟草局“五位一体”综合行政执法体系，从普法教育、案件查办、起诉、审判等环节全面覆盖。
二是建立了县烟草局、工商局“两位一体”市场监管体系。表现形式为烟草、工商联席会议制度，在遇到无证经营等涉及工商行政管理权限的涉烟案件时，通过召开联席会议进行研究处理，同时，各基层烟草所、工商所对应建立联席会议制度，在宣传烟草专卖管理法律法规、联合整治辖区卷烟市场等方面，形成了执法合力，此项工作自2006年下半年实施以来，取得了卓有成效的效果。
此外，我局还与质量技术监督局、物价局开展有形式多样的综合行政执法活动，有关联合执法长效机制正在协调建立之中。总之，对烟草市场实行综合行政执法，克服了烟草专卖行政执法权限单一的制约，提高了行政执法效率，执法力度得到了强化。
标准化县局建设和综合行政执法的探索实践，推动了县局行政执法主体建设，也推动了和县烟草市场的不断规范和稳定，今年以来，我局卷烟市场综合抽查率一直稳定在94.5%以内，各项工作稳定健康发展。
三、长期推进标准化建设和综合行政执法的几个要素。
第一、正确处理三个关系。
一要正确处理好集中抓和长期抓的关系。在县局基础不均衡的条件下，对县局的软硬件设施进行集中完善是必要的，尤其是对各项工作流程和管理制度进行统一和规范，是提升县局执法主体地位的重要工作。但此项工作只有起点没有终点，必须要长此以往紧抓不放，及时结合形势变化，对软硬件配置、业务模式、规章制度等内容进行必要的调整，并扎扎实实抓好执行，只有这样，标准化县局建设才能顺利地开展下去。
二要正确处理形式和本质的关系。作为烟草行政执法主体，县局必须要在装潢、办公设施及各项保障措施等外在形式上顺应时代，展示烟草行业形象。但更为重要的是内部管理水平、员工能力、单位整体竞争力，只有这些本质的东西得到不断提高，并与外在形式完美结合，县局建设才能达标。
三要正确处理基层队所建设和县局建设的关系。“小局大所、精局强所”是形势对县局建设的要求。这就要求标准化县局建设的工作重点要多往基层倾斜，重点落实“精简机关，充实基层”的方针，强化基层工作力量。
第二、高度重视规范行政执法工作。
一是切实做好依法界定行政执法职责工作。根据行政执法体制调整后的具体情况，对开展行政执法所依据的法律、法规和规章进行认真的梳理，对执法岗位执行的法律、法规和规章，分类排序、列明目录，做到分类清晰、编排科学。按照行政执法岗位的配置将其执行的法律、法规和规章所规定的职权，分解到具体执法机构和执法岗位。按照职权法定的原则，逐项列出行政执法各层级现有各项执法职权相对应的法律依据。
二是从制度和手段上严格规范行政执法程序。按照依法行政的基本原则和行政处罚法、行政许可法等法律法规的要求制定并施行了一系列的规章制度，特别是对烟草市场的平时执法检查、实施行政处罚和行政许可程序性要求作出了较为完备的规范。在做好制度建设的同时，应用计算机程序软件系统对行政处罚的简易程序和一般程序案件处理进行规范，并实施联网监控。目前，又在研究开发行政许可网上运作操作系统，对行政许可的实施程序进行规范。
三是严格行政执法责任制评议考核工作。采取自评、互查互评、日常检查与年度评议考核相结合的方法，着重考核行政执法机构和行政执法人员行使法定职权和履行法定义务情况，包括行政执法是否符合执法权限、适用执法依据是否规范、行政执法程序是否合法，行政执法决定的内容是否合法、适当，行政执法决定的复议、诉讼结果，案卷质量情况等。对于行政执法违法或者不当的，行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被确认违法、变更、撤销的，按照有关规定严格追究行政执法机构和行政执法人员的责任。
第三、健全执法监督机制。
根据“有权必有责、用权受监督、违法受追究”的原则，建立健全了责权利相统一的执法监督机制。
一是切实落实烟草专卖行政执法责任制。并按照分级、分线、分项负责制，认真分解行政执法责任制中的各项任务，坚持一级抓一级，层层抓落实，真正做到纵向到底，横向到边；二是定期或不定期开展专卖执法监督检查，推行执法案卷评查工作。及时纠正违法行政、执法不公等问题。同时，建立烟草专卖行政执法责任制考核奖励机制，将执法责任制的落实情况列为年度经济运行质量考核指标。
第四、努力营造良好的执法环境，大力推进综合行政执法进程。
以地方政府、公检法、零售客户以及消费者为对象，宣传与烟草专卖行政执法相关的法律法规、规章制度、办事流程，增强社会群众的法律意识；宣传行业改革与发展的成绩、打假打私规范市场的成效、依法行政和执法为民的事迹，树立行业负责任的社会形象；与地方政府、公检法部门积极沟通，坚持联合打假机制，努力营造良好的执法环境，形成全社会理解支持烟草专卖的合力，提高烟草专卖执法的效率和威力。
