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2019年世界控烟履约进展报告
2020年06月05日来源:《东方烟草报》作者:郑一争 鲁菲 林铮铃 姜泓海

周桦制图

  截至2020年5月底,《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)共有181个缔约方,《消除烟草制品非法贸易议定书》(以下简称《议定书》)共有59个缔约方。

  世界各国结合《公约》要求,在减少烟草需求的措施、减少烟草供给的措施、减少烟草危害的措施等方面取得了积极的控烟履约进展,如加强烟草制品成分管制、提高烟草税负、提高包装标识警示效果、严格管制烟草广告等。2019年,全球控烟履约工作整体呈现出控烟措施日渐深化、交流日益广泛、新型烟草产品监管日趋严格等特点。

  一、《公约》和《议定书》缔结情况

  2019年是《公约》生效的第14年,本年度没有新的国家加入《公约》,《公约》缔约方数量仍为181个,覆盖全球90%以上的人口。

  《议定书》是《公约》框架下首份议定书,旨在落实《公约》第15条消除烟草制品非法贸易行为的规定。《议定书》于2018年9月25日生效。2019年,比利时、佛得角、克罗地亚、捷克、斐济、科威特、卢森堡、尼日利亚、塞舌尔、瑞典等十个国家批准《议定书》。截至2020年5月底,共有59个国家或区域组织批准《议定书》。

  二、减少烟草需求的控烟履约进展

  根据《公约》对“烟草控制”的定义,烟草控制措施主要包括减少烟草需求、减少烟草供给和减少烟草危害。《公约》第6条到第14条具体规定了减少烟草需求的措施,包括价格和税收措施,防止接触烟草烟雾,成分管制和信息披露,包装和标签,教育、交流、培训和公众意识,广告、促销和赞助,烟草依赖和戒烟相关措施等。

  (一)价格和税收措施

  《公约》规定各缔约方应采取价格和税收措施以减少烟草消费。据世界卫生组织对全球卷烟(畅销品牌)税率和价格的统计:2018年卷烟平均税率为60.8%(高收入国家67.9%、中收入国家58.3%、低收入国家38.1%),相较于2012年的58.4%(高收入国家65.9%、中收入国家53.1%、低收入国家50.3%),有了明显提高。

  2019年,澳大利亚卷烟消费税再次增加12.5%,卷烟价格持续上涨。菲律宾参议院于2019年6月3日通过法案,自2020年1月1日起逐步提高烟草制品消费税,到2023年将对每包卷烟增收消费税60比索(1比索约合人民币0.14元),且将征税范围扩大至加热卷烟和电子烟。印度尼西亚政府从2020年1月1日起将烟草制品的消费税提高23%。阿塞拜疆内阁通过决定,提高进口烟草制品消费税,并首次对进口电子烟油征收消费税,税率为每升20马纳特(1马纳特约合人民币4.19元)。美国(非缔约方)各州加大对电子烟的征税力度,如马萨诸塞州通过法案,对电子烟征收75%的消费税。

  世界卫生组织认为对烟草产品征税是各国政府烟草控制“最有效和最具成本效益的选择”,日本烟草在回应菲律宾提税时则称马来西亚、泰国、新加坡、印度尼西亚等国均因增税导致走私泛滥。据测算,非法卷烟已经占据马来西亚(税率为74%)近三分之二的烟草市场份额,非法卷烟贸易使马来西亚政府2019年损失税收约60亿林吉特(1林吉特约合人民币1.65元)。

  (二)防止接触烟草烟雾

  《公约》规定各缔约方应采取措施,防止公众在公共场所接触烟草烟雾,绝大多数缔约方已采取不同效力等级的规定在公共场所禁烟。

  2019年,日本修订《健康促进法》,加强了烟草控制措施的力度,重点对工作场所、教育场所、医院和交通工具限制或禁止吸烟,与此同时,允许在餐厅、酒吧等场所创建面积为150平方米及以下的吸烟区以实现吸烟人群和非吸烟人群的有效区隔。马来西亚于2019年1月1日起在全国所有餐馆、食品店和小贩摊位禁止吸烟(包括电子烟和水烟)。迪士尼宣布自2019年5月1日起,位于美国佛罗里达州和加利福尼亚州的迪士尼乐园所有场馆内禁止吸烟,但会在公园入口外设置吸烟区。

  (三)成分管制和信息披露

  《公约》第9条、第10条规定各缔约方应采取有效措施进行烟草制品成分管制和信息披露。总体而言,由于成分管制和信息披露专业性较强,实施进展较为缓慢,但近年来在成分检测、口味管制等方面取得了进展,且呈现出与包装标识限制措施联动的趋势。

  2019年,在成分管制方面,日本、韩国、土库曼斯坦、特立尼达和多巴哥、萨摩亚等国由特定的政府部门进行烟草成分检测。埃塞俄比亚于2019年2月宣布禁止调味烟草产品,禁止与能量相关的添加剂,禁止使用“低焦油”“淡味”“温和”或类似词语,禁止使用“薄荷醇”等口味描述,且烟草公司需按要求提报烟草成分和排放物信息。目前,欧盟、澳大利亚、巴西、加拿大等已通过立法禁止特定口味的调味烟草制品。

  在烟草产品成分信息披露方面,据统计,121个国家要求烟草企业向政府披露成分信息,101个国家要求向社会公众披露成分信息。其中,欧盟要求披露烟草产品(包括新型烟草产品)的详细排放物信息,加拿大要求在烟草产品外包装上印制烟草烟雾中发现的有毒物质的信息。意大利要求烟草企业在指定网站向公众披露烟草产品(包括新型烟草产品)的成分和排放物信息。

  (四)包装和标签

  《公约》规定各缔约方应根据其国家法律对烟草制品包装、标识采取有效措施,确保健康警语和信息“宜占据主要可见部分50%或以上,但不应少于30%”,可采取包括图片或象形图的形式。虽然《公约》并未强制要求各缔约方采用图片警示,但截至目前,已有100多个缔约方实行了卷烟包装图片警示措施。2019年,马尔代夫、巴基斯坦、印度实行或增加新的图片警示。菲律宾通过法案,要求加热卷烟和电子烟也设置文字和图片警示。

  (五)教育、交流、培训和公众意识

  《公约》要求各缔约方通过各种传媒工具和教育、培训项目来加强公众的控烟意识。每年5月31日是世界无烟日,2019年世界无烟日的主题是“烟草和肺部健康”。世界卫生组织和全球各地举办世界无烟日宣传活动,旨在提高人们对肺部健康重要性和烟草对肺部健康影响的认识。全球各地控烟组织将“烟草和肺部健康”作为行动呼吁,倡导实施有效政策并鼓励更多单位和个人参与到控烟行动中。澳大利亚持续开展“解决原住民吸烟问题”计划,针对原住民和岛民开展吸烟预防和戒烟活动。美国食品与药品监督管理局(FDA)发布首支预防青少年吸食电子烟的电视广告,强调吸食电子烟的青少年未来更有可能开始吸食卷烟,教育青少年远离电子烟。

  (六)广告、促销和赞助

  《公约》要求各缔约方广泛禁止或限制烟草广告、促销和赞助。2019年,以色列通过了一项法案,将广泛禁止烟草广告、促销和赞助的禁令扩大到雪茄烟、水烟和新型烟草产品。欧盟委员会、澳大利亚政府对烟草公司参与F1赛车事项进行审查。此前欧盟委员会已经就此出台过严格的监管规定,其中一项名为《视听媒体服务监管指令》,要求视听媒体服务不得发布烟草广告、不得植入烟草产品广告。白俄罗斯总统签署法令,将电子烟和加热卷烟纳入与传统烟草制品相同的立法框架,禁止对电子烟或加热卷烟进行广告宣传。脸书公司宣布限制烟酒类产品网络营销与宣传,禁止私人用户在脸书网站上进行烟酒等特定私人物品的交易、赠送活动。禁止使用“品牌化内容”来推广烟草产品(包括电子烟)。

  (七)烟草依赖和戒烟相关措施

  《公约》要求各缔约方采取有效措施促进戒烟。烟草依赖治疗干预措施需要政府的持续投入,极易因财政、人力等资源不足而难以启动或难以长期维系,因此该措施也是全球控烟履约实践进展缓慢的一项措施。被广泛使用的具有成本效益的措施主要包括在初级卫生保健系统进行戒烟建议及治疗、戒烟热线和药物治疗等。2019年,英国举办了“十月戒烟”活动,帮助该国的吸烟者在10月份公开挑战戒烟。2019年,在美国,FDA于5月在马里兰州组织召开“青少年戒烟:科学和治疗策略”研讨会,就青少年烟草成瘾的原因、青少年戒烟面临的挑战、帮助青少年戒烟的有效措施等议题展开讨论。

  三、减少烟草供给的控烟履约进展

  《公约》第15条到第17条具体规定了减少烟草供给的措施,主要包括打击非法贸易、保护未成年人和对经济上切实可行的替代活动提供支持。

  (一)打击非法贸易

  《公约》要求各缔约方采取有效措施以消除非法烟草贸易。据统计,烟草制品非法贸易被选择的国家主要包括烟草制品的原产地、运输和运输目的地国家以及目标国家。非法卷烟主要来源于巴拉圭、俄罗斯、阿联酋、乌克兰等;主要目标为欧盟、美国、巴西、加拿大等;主要运输和运输目的地国家为埃及、突尼斯、阿尔及利亚等。全球范围内每年非法卷烟的销量约为4560亿支,各国政府因此每年合计损失约400亿美元的烟草税费收入。2019年,随着更多缔约方加入《议定书》,打击烟草制品非法贸易的力度不断加大。按照计划,欧盟各成员国国内的烟草制品跟踪与追溯系统预计将在2020年内全面运行,该系统将允许正在运行的烟草供应链运营商暂时使用另一个成员国运营商的相关服务,以解决该系统可能会导致的物流延迟、市场混乱等问题,加强跨国合作。

  (二)保护未成年人

  《公约》要求各缔约方采取有效措施禁止由或向未成年人销售烟草制品。2019年,美国修改《联邦食品、药品和化妆品法案》,将烟草产品(包括电子烟)的最低法定购买年龄从原来的18岁提高到21岁。此前,日本下调成年人标准线至18岁,但禁止购买烟草制品的年龄限制仍为20岁。泰国将购烟年龄从19岁上调至21岁。

  (三)对经济上切实可行的替代活动提供支持

  《公约》要求各缔约方采取有效措施对烟农等从事经济上切实可行的替代活动提供支持。赞比亚开展试点研究,为小规模农户提供经济上可行的替代生计。津巴布韦加强对烟草种植现状的调研,引导烟草种植者从事替代工作,并确保烟农获得从事替代工作的技能。巴西开展的研究表明,如果能够获得全面的服务和技术支持,很多烟农愿意放弃烟草种植并转向替代作物。除农业以外,政府还需要向烟农提供教育、培训和技能发展方案。

  四、减少烟草危害的控烟履约进展

  《公约》规定“烟草控制”包括减少烟草危害的战略,但在《公约》条文中并未明确规定减少烟草危害的措施。各国政府在实践中对烟草产品的焦油、尼古丁等成分采取监测和限制措施,鼓励烟草企业采取措施降低产品危害。根据美国《联邦食品、药品和化妆品法案》,任何人都可以就其特定烟草产品向FDA提交“风险改良烟草产品”申请,由FDA通过形式审查、实质审查等程序决定是否给予“风险改良烟草产品”认证,获得认证的产品不仅天然拥有政府背书的“减害”宣传效应,还将在包装标识等方面获得监管政策优惠。2019年,瑞典火柴公司的无烟气烟草制品,于10月22日获得8项FDA“风险改良产品”认证,除此之外,FDA未批准其他“风险改良产品”。目前处在实质审查阶段的申请共4项,分别为菲莫国际的iQOS加热卷烟、22世纪集团公司的VLN(极低尼古丁含量)卷烟、美国无烟烟草公司的哥本哈根鼻烟、雷诺烟草公司的骆驼鼻烟。

  关于加热卷烟和电子烟是否具有相较于传统烟草制品的“减害性”,世界卫生组织于2019年7月26日发布《2019年全球烟草流行报告》,对加热卷烟和电子烟分别进行了分析和阐述,指出虽然在现有证据下,上述两种产品可能接触到的有害和潜在有害化学物质小于传统卷烟,但是无足够证据证明其产品危害小、健康风险低或存在戒烟效果,认为其产品“无疑是有害的”。尽管生产新型烟草产品的企业试图强调其产品的减害性,但世界卫生组织认为这只是产品推销的手法。

  五、其他控烟履约进展

  本节对世界各国其他控烟履约进展进行概述,包括履行《公约》规定的“一般义务”、科学技术合作和财政资源、新型烟草产品监管等。

  (一)一般义务

  《公约》第5条规定了各缔约方的“一般义务”,包括烟草控制战略、计划和规划,防止烟草业影响等。在烟草控制战略规划方面,《公约》第八届缔约方大会通过了《2019~2025年加速烟草控制全球战略:通过实施〈公约〉促进可持续发展》(GS2025),旨在指导2019~2025年实施《公约》的工作,包括帮助缔约方在全球、区域和国家各级水平上与卫生和非卫生部门及其他利益相关方开展多部门合作;帮助缔约方确定其行动的优先顺序,以履行《公约》规定的义务;提高国际和国内控烟问题的整体性和透明性;管理增加的需求和有限的资源,同时确保《公约》秘书处工作的有效性等。2019年,俄罗斯政府向外界公布了其2050控烟计划,称正在逐步实现将烟草制品撤出消费市场的目标。韩国卫生部公布了一项计划,要求修订控烟法案,对烟草产品采取更严格的限制措施。

  (二)科学技术合作和财政资源

  在科学技术合作方面,为帮助各缔约方分析、整合与传播与《公约》有关的知识与信息,《公约》秘书处迄今为止已设立了7个知识中心,主题分别为贸易和烟草、信息检测、无烟气烟草、水烟、税收、国际合作和防止烟草业影响。

  在财政资源方面,除各国政府、世卫组织和公约秘书处为发展中缔约方和经济转轨缔约方的履约工作提供资金支持外,一些非政府组织也提供了大量经费在世界各国开展控烟工作。

  (三)新型烟草产品监管

  随着电子烟和加热卷烟等新型烟草产品的快速发展,对其加强监管已成为世界各国的共识。在加热卷烟监管方面,各国普遍将其纳入或视同传统卷烟进行监管。日本和韩国作为加热卷烟的主要市场,近年来在税收、包装标识等方面加强了对加热卷烟的管制力度,如日本加热卷烟的税率水平已达到传统卷烟的90%,韩国加热卷烟包装需印制图片警示等。

  在电子烟监管方面,2019年,印度发布了行政命令,全面禁止电子烟的生产、制造、进出口、运输、销售、分销、储存和广告。英国政府加强对电子烟的广告宣传监管,开展电子烟相关健康风险调查。菲律宾、马来西亚、越南、印度尼西亚等国政府表达了禁止电子烟的意愿。美国作为电子烟的最大市场,对电子烟的监管政策有风向标的作用。受到电子烟相关肺损伤病例(EVALI)爆发的影响,针对电子烟易对青少年产生吸引力的特点,2019年美国着重加强电子烟的市场准入管理、年龄限制和口味限制。在市场准入方面,FDA决定电子烟生产商所提交的“上市前申请”(PMTA)截止日期提前至2020年5月12日,未获得PMTA认证的电子烟将不能上市销售,由FDA酌情决定是否采取强制措施。FDA于2019年6月12日发布了电子烟PMTA指南,规定了电子烟PMTA的程序和内容,严格的市场准入限制迫使大量电子烟企业离场,美国沃尔玛、克罗格等大型连锁零售商也宣布停售电子烟;在年龄限制方面,美国已通过法案,将包括电子烟在内的烟草产品最低购买年龄提高至21岁;在口味限制方面,美国政府一度表达了“清理调味电子烟市场”的态度,密歇根州、纽约州、马萨诸塞州等宣布禁止销售调味电子烟。美国电子烟龙头企业Juul公司宣布暂停销售所有甜味、水果味和薄荷口味烟弹。2020年2月28日,美国众议院通过了《逆转青少年烟草流行法案》,要求禁止所有调味电子烟。该法案能否经参议院投票通过和总统签署而生效有待进一步观察。

  六、结语

  当前,烟草控制的理念已成为国际社会的普遍共识。面对《公约》和《议定书》各项政策措施的压力,各利益相关方的冲突持续加深,全球控烟呼声持续高涨。

  (一)控烟措施日渐深化

  随着烟草控制运动的不断深入,一些国家实施了更加严格的控烟措施,如成分管制与包装标识限制措施产生联动效果,广泛禁止烟草广告延伸到禁止展示销售,进一步提高法定购烟年龄,与烟草控制相关的诉讼数量增加、影响不断扩大。

  (二)控烟交流日益广泛

  随着各缔约方控烟履约工作向纵深发展,控烟全球化进程加快,各缔约方彼此之间的交流日益广泛密切,一些国家超越《公约》规定的控烟政策和措施被宣传和放大,促进更多国家采取更严格的控烟措施。

  (三)新型烟草产品监管日趋严格

  对电子烟等新型烟草产品加强监管已经成为世卫组织和各国政府的共识。2019年以来,更多国家将其纳入烟草制品进行严格管制,综合运用税收和价格管理、包装标识管理、公共场所禁烟、广告宣传限制、市场准入限制、口味限制和年龄限制等措施,全面加强对新型烟草产品的监管,一些国家的监管政策趋于严格化、系统化。

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