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2014年世界控烟履约进展报告(上)
2015年07月03日来源:东方烟草网

  烟草在线据东方烟草网报道  《烟草控制框架公约》是全球控烟运动的纲领性文件。自2005年《烟草控制框架公约》正式生效以来,在世界卫生组织的推动下,各缔约方控烟履约工作不断推进、力度不断加大。2014年,第六届《烟草控制框架公约》缔约方会议总结了世界控烟履约工作的最新进展。本报三四版刊登国家烟草专卖局有关研究人员撰写的《2014年世界控烟履约进展报告》。

  ——编者

  2014年,世界卫生组织《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)第六届缔约方会议在俄罗斯莫斯科举行。大会审议通过了有关烟草价税措施的实施指南,提出了烟草种植替代和环境保护的政策建议,决定加强对电子烟的管制,并呼吁《公约》缔约方尽早批准《消除烟草制品非法贸易议定书》,以促使其早日生效。在世卫组织的积极推动下,世界控烟履约工作继续深入推进,全球控烟运动持续高涨。

  《公约》缔结情况

  2014年,埃塞俄比亚、萨尔瓦多、津巴布韦加入《公约》。到2014年年底,《公约》缔约方总数为180个(图表1、图表2)。截至目前,美国、瑞士、阿根廷、古巴、摩洛哥、莫桑比克、海地7个国家已经签署,但尚未正式批准《公约》;印度尼西亚、马拉维、摩纳哥、索马里、南苏丹、安道尔、多米尼加和厄立特里亚8个世卫组织会员国既未签署也未加入《公约》。

图表1 历年批准/加入《公约》的缔约方数量 (单位:个)

图表2 各年度累计批准/加入《公约》的缔约方数量 (单位:个)

  《消除烟草制品非法贸易议定书》签署和批准情况

  《消除烟草制品非法贸易议定书》(以下简称《议定书》)是继《公约》之后烟草控制领域的第二份国际法律文书,旨在落实《公约》第15条关于消除烟草制品非法贸易的规定。《议定书》于2012年11月在第五届缔约方会议上通过,2013年1月10日开放供签署。我国与法国、加蓬、利比亚、缅甸、尼加拉瓜、巴拿马、韩国、南非、叙利亚、土耳其和乌拉圭等12个国家于1月10日当天签署。

  截至2014年底,全球已有54个国家或组织签署《议定书》,包括欧盟、英国、德国、法国、韩国、爱尔兰、挪威等。2013年12月20日,尼加拉瓜第一个批准《议定书》。2014年,共计5个国家批准《议定书》,分别为乌拉圭、加蓬、蒙古、奥地利、西班牙。《议定书》将在第40个缔约方批准后的第90天生效。

  《公约》相关条款履约进展

  ——第5条“一般义务”

  一、烟草控制战略、计划或规划。

  据世卫组织2014年数据显示,其统计的169个《公约》缔约方(不包含安哥拉、古巴、多米尼加、赤道几内亚、埃塞俄比亚、几内亚、利比里亚、尼加拉瓜、赞比亚、佛得角、几内亚比绍11个缔约方)中共有94个已制定并提交了国家多部门综合烟草控制战略、计划或规划,占统计国家的55.6%,比2012年提高4个百分点;共有44个缔约方将烟草控制工作纳入国家卫生、公共卫生或卫生促进战略、计划或规划,占统计国家的26%,比2012年下降两个百分点;共有16个缔约方在非特定国家战略、计划或规划中纳入了公约述及的所有烟草控制内容,占统计国家的9.5%,比2012年下降3个百分点。

  2014年6月,芬兰提出了名为“迈向无烟路线图”的行动计划,预期到2040年,15岁至64岁的芬兰人使用烟草制品的比例不超过2%,基本实现全国无烟。该计划涵盖了规范烟草制品的包装,定期增加税收,在住宅物业、私家车(有未成年人乘坐)、游乐场、游乐园和海滩等区域扩展无烟政策,限制使用新型烟草产品,加强对卫生系统戒烟服务的支持等内容。

  2014年9月,法国提出新的国家烟草控制计划(2014~2019)。计划主要包括(不限于)三个重点领域的防控措施——保护青少年、帮助吸烟者戒烟和调整烟草经济政策。

  在烟草控制规划中,各缔约方均把降低吸烟率作为重要目标。例如,日本将控制吸烟率纳入政府工作目标,并确定将吸烟率降至12%;阿联酋在其2021年愿景计划中将全国吸烟率目标设定为从目前的26%降低到16%;新西兰计划到2025年把吸烟率降低到5%。

  根据世卫组织2014年数据显示,其统计的169个缔约方中共有114个国家提供了成年人口吸烟率的有效数据,其中吸烟率在2%~17%的有31个,17%~32%的有70个,32%~47%的有12个,47%~62%的有1个(基里巴斯61.3%)。就青少年吸烟率问题,共有118个国家提供有效数据,其中吸烟率在5%以下的有28个,5%~20%的有70个,20%~30%的有14个,30%~45%的有5个,45%以上的有1个(帕劳47%)。

  近年来,一些缔约方通过积极有效的控烟政策和措施初步实现了吸烟率的下降。

  2014年,日本成年男女合计吸烟率为19.7%,首次跌破20%大关。该数据连续19年刷新历史最低纪录。其中,2014年,日本男性吸烟率为30.3%,较上一年度下降1.9个百分点;女性为9.8%,较上一年度下降0.7个百分点。而在日本吸烟率最高的1966年,成人吸烟率为49.4%,在不到50年时间里,日本吸烟率下降近30%。

  英国吸烟率从1974年的46%逐步下降到2013年的19%,其中成年男性吸烟率22%,成年女性吸烟率17%。而11~15岁年龄段的吸烟率已经下降至历史最低水平(3%)——这是自1982年每年进行一次调查以来的最低水平。

  在大多数缔约方控制吸烟工作取得成效的同时,仍有部分国家吸烟率没有得到较好控制,吸烟人口及比例出现小幅上升。如埃及成年人口吸烟率由2009年的20%上升到2014年的24.4%;巴林成年女性吸烟率从1991年的5.7%上升到2014年的7.01%。

  二、组织机构建设。

  截至2014年,世卫组织统计的169个缔约方中已经建立烟草控制联络点的缔约方共计123个,占统计国家的73%,比2012年上升2个百分点;国家烟草控制协调机构107个,占统计国家的63%,比2012年下降1个百分点。

  2014年,巴哈马在其内阁讨论通过的《烟草控制法案》中规定,设立一个国家协调机制。尼泊尔成立了烟草和慢性非传染性疾病控制部门,并由其负责起草国家烟草控制计划。

  三、烟草控制法律制修订情况。

  2014年,俄罗斯、澳大利亚、英国、新加坡、韩国、沙特阿拉伯、爱尔兰、巴西、土耳其、阿联酋等20多个缔约方制定了新的综合性烟草控制法律或针对性禁止措施;新西兰、埃塞俄比亚、菲律宾、牙买加、肯尼亚等缔约方对原有的烟草控制法律进行了不同程度的修订。

  这些新的控烟法律或措施覆盖领域更加广泛,监管更加严厉。除了进一步扩大公共场所禁烟范围、提高烟草制品税率、要求卷烟包装使用图片警语或大幅提高图片警语面积外,重点调整了以下内容:扩大烟草类相关新型产品的禁止范围,将无烟气烟草制品、电子烟及水烟的生产、销售列入限控范畴;提高烟草制品零售环节最低法定购买年龄;加大禁烟场所违法违规行为的处罚力度,提高罚款额度、增加处罚种类;缩小烟草广告传播的媒体范围,限定烟草广告播放时间;限制散装、单支烟草制品的零售经营等。

  ——第6条“有助于减少烟草需求的价格和税收措施”

  世卫组织认为,通过有效提高烟草税率及其制品的市场零售价格,是减少各年龄段,尤其是未成年消费群体消费量的最有效方式。2014年,《公约》第六届缔约方会议审议并通过了《公约》第6条实施指南。截至2014年,全球有超过60%的缔约方制定了有助于促进减少烟草消费的烟草制品税收政策以及适用的价格政策,较2012年增长近10个百分点。

  2014年,世卫组织统计的169个缔约方中仅征收从量税的有28个,仅征收从价税的有14个,既征收从量税又征收从价税的有84个。全球超过70个缔约方在适用上述税收征收种类的基础上,还设定了其他更为复杂的税收制度。

  ——第8条“防止接触烟草烟雾”

  《公约》要求在室内工作场所、公共交通工具和室内公共场所防止接触烟草烟雾,并建议在“适当时”将禁烟范围扩大到其他公共场所。

  世卫组织2014年统计的169个缔约方中,有137个缔约方制定并实施了具有不同法律效力的公共场所禁烟规定(图表3),占统计国家的81%,与上年基本持平。有114个缔约方建立了相应的执法机制,并提供了基础设施保障。随着全球烟草控制的深入推进,绝大多数缔约方已经实现了在飞机、医疗场所和地面公共交通工具内完全禁烟。40多个缔约方要求在私人工作场所、餐厅、酒馆、酒吧完全禁烟。

图表3 缔约方不同效力等级的公共场所禁烟规定数量 (单位:个)

  2014年,阿尔巴尼亚、澳大利亚、俄罗斯、巴西、韩国和尼日利亚等缔约方在公共场所禁烟上取得明显进展。无烟环境立法继续呈现出范围不断扩大、处罚日趋严厉的特征。

  阿尔巴尼亚2014年修订了该国2006年出台的控烟法案,并于8月23日正式实施。新法案规定工作场所、医疗机构(除患有精神疾病的病人)、教育机构、公共运输设施(包括出租车)、室内商场、酒吧、饭店、迪斯科舞厅和夜总会、文化体育设施、私人住宅建筑的公共领域以及其他封闭的公共设施全面禁烟,并首次对在酒吧、饭店等场所的限制区域内吸烟的顾客实施罚款。

  澳大利亚新南威尔士州在2014年颁布禁令,禁止在该州辖区范围内所有的公园内吸烟。这项禁令同样适用于野餐区、露营区、海滩、瞭望台、步行道和国家公园的道路。

  俄罗斯于2014年6月1日将公共场所禁止吸烟禁令扩展到咖啡馆和参观场所(包括阳台)、餐馆、酒店、长途汽车、船舶等其他公共场所,并且餐饮单位不再设立吸烟区或指定吸烟室。

  巴西于2014年年底颁布《全国禁烟法令》,实现室内全面禁烟。该法令明确规定禁止吸烟的场所以及5种例外情形,其中禁止吸烟场所包括酒吧、夜总会、餐厅、咖啡馆、学校、博物馆、图书馆、展览厅、公寓、小型演出室、剧院、电影院、酒店、小型宾馆、屠宰场、面包店、药店、超市、小型商店、美食广场、购物商厦、银行、各大工作场所、研究所、文化场所、宗教场所、娱乐场所、体育馆、公共行政管理部门、卫生管理部门、医院、公共及私人交通工具、公务用车内以及出租车内等。

  韩国《乘客汽车运输事业法》中规定无论车内有无乘客,出租车与大巴司机在车内吸烟都将被处以罚款。

  尼日利亚拉各斯州规定,包括博物馆、公共卫生间、图书馆、托儿所、日托中心及其他照顾婴儿的场所、公共电话亭、公共交通工具、乘客超过1人的私家汽车、校车、工厂、餐馆和电影院、剧院、游乐园等在内的公共场所一律禁止吸烟。同时,公共场所的管理者应该在显著位置摆放“禁止吸烟”的标志。

  在全球公共场所禁烟措施不断深化的大环境下,部分国家禁烟工作遇到多种困难和阻力,禁烟规定出现弱化、退化现象。2014年,牙买加《公共卫生(烟草控制)法规》对“工作场所”这个术语进行修订,将用作工作目的的居所或私人车辆排除在外,并在原有处罚力度的基础上降低了给予个人和小商贩违法的处罚。

  ——第9、10条“烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定”

  《公约》第9、10条部分实施指南已完成的建议措施包括:吸引力的管制建议措施、组成成分的披露、管制,制品特点的披露、管制,向政府当局披露其他信息,向公众公开相关信息。由于缺乏科学证据,难以达成共识,致瘾性、毒性、内在成分和释放物等重要内容尚空缺。指南起草工作组于2014年2月召开了会议,讨论制定烟草“成分”的定义,起草向公众披露烟草有害成分的措施、降低烟草致瘾性的措施以及对烟草有害成分的管制措施,以便完成第9、10条指南中的空缺部分。指南起草工作组于2014年编制了低引燃卷烟和组成成分报告,对低引燃卷烟和组成成分管制政策实施以来缔约方的经验和取得的效果进行了较为全面的介绍。

  目前国际通行的烟草制品信息披露内容主要涉及组成成分、烟草成分和释放物有害物质、制品特性及其他信息等方面。各国和组织信息披露指标不完全相同,各有侧重,实际执行的披露要求与《公约》部分实施指南条款内容存在较大的差异性。

  加拿大是指南工作组的积极促进国,对实施指南的制定有较大影响。特别是关于信息披露,加拿大从2000年开始规定企业向政府部门进行信息披露,还要求披露侧流烟气和烟气毒理学评价等信息。

  2014年,欧盟完成了对烟草法令的修订,在一定程度上受第9、10条实施指南的影响,其中某些内容几乎与实施指南的要求完全一致。欧盟新烟草法令主要包括对组成成分(主要为添加剂)的信息披露和管制,还将拟定许可名单,但未规定有害物质优先管制清单。

  巴西拟全面禁止使用添加剂,但是由于英美烟草等跨国烟草公司的起诉,该法案没有正式实施,目前正在组织专家团队对法案进行重新评估。

  ——第11条“烟草制品的包装和标签”

  一、包装、标签方面的履约进展。

  2014年9月,加拿大防癌协会发布了关于国际卷烟包装健康警示情况的研究报告,提供了198个国家和地区(包括173个《公约》缔约方、25个非缔约方)在使用图片警示方面的历史情况及最新进展。未统计东帝汶、塔吉克斯坦、叙利亚、伊拉克、阿塞拜疆、埃塞俄比亚等6个缔约方。在统计的198个国家和地区中,卷烟包装使用图片警示的共计71个,其中缔约方61个,占缔约方总数的34.08%。

  2014年5月,欧盟新烟草产品指令生效,该指令对图片警语大小、电子烟、网络售烟以及添加剂做出了更为严格的规定,将健康警语面积增加到烟包正面和背面的约三分之二。同时,欧盟还发布了一项委托指令草案,确定了42个新图片警语,作为指令的组成部分。图片警语由图片和文字组成并被划分为三套,每套使用一年,每年轮换一次。

  二、烟草素面包装政策。

  澳大利亚《2011年烟草素面包装法》于2012年12月1日起生效。该法案实施后在全球范围内引发了众多争议,其中最核心的质疑聚焦于其合法性问题,即该法案的规定是否违反了《与贸易有关的知识产权协定》中关于商标的规定以及技术性贸易壁垒中关于包装和产品的技术规则问题。2013年,乌克兰、洪都拉斯、多米尼加、古巴和印尼等5个国家向世界贸易组织争端解决机构提起诉讼。2014年4月25日,世贸组织争端解决机构会议决定为素面包装法案组建专家组。41个国家和地区宣布加入第三方观察团,各方于2014年9月起陆续提交书面报告。2015年6月,世贸组织开庭审理此案。

  在澳大利亚素面包装法案遭受质疑的同时,该法案也得到了一些缔约方认同。2014年1月,阿联酋卫生部官员提出计划在两年内推行素面包装卷烟。2014年2月底,海湾合作委员会国家联合发表声明称,其成员国已经达成协议,计划到2016年在各成员国内实施卷烟素面包装。2014年,爱尔兰准备通过素面包装法,使爱尔兰成为全球第二个要求卷烟素面包装的国家(2015年年初已通过),而且其对素面包装法的规定更加全面和细致,使新法规的执行力度更强。2014年8月,新西兰国会的卫生小组通过了素面包装的立法案。2014年10月,法国卫生部也表示将于2016年引入素面包装法。2015年3月,英国通过素面包装法案。随着世界控烟履约的持续推进以及对烟草制品素面包装政策的深入研究,素面包装政策必将在更为激烈的争议中继续前行。

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