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严格控烟,能不能做到?(图)
2016年10月21日来源:《新民周刊》

  烟草在线据《新民周刊》报道  导语:加强公共场所控烟,进一步扩大室内外公共场所的控烟范围,确保社会公众不受二手烟的危害,这一从严从紧的立法导向顺应了社会文明的发展趋势。

  按照立法计划,《上海市公共场所控制吸烟条例(修正案)》将在2016年11月进行终审表决。同样是11月,这座城市将迎来的健康领域的另一件大事,是第九届全球健康促进大会的召开。这两件事让人们继续着对保障健康权益的关注热度:以控烟为代表的健康领域的立法和执法,能不能做到从严从紧,又怎样做到从严从紧?

  “做不到就不要立法”?

  在描述北京现行的控烟条例以及本次上海控烟修法遵循的原则时,人们总习惯用到“最严”“严格”这样的字眼。作为控烟的一线执法者,北京市卫生监督所副所长王本进一语道破:“之所以说现在的是‘最严’,是因为以前的控烟实在太不严格了。其实,这个‘最严’,只是认真遵照世卫组织《烟草控制框架公约》相关条款的要求而已,就是实现室内公共场所全面无烟。”

  当然,毋庸讳言,控烟是世界性难题;中国更是面临着烟民数量超过3亿、烟草公司政企合一等独有的困难。于是,一直有这样一种论调存在:“严格的控烟太难了,是不可能完全做到的;而如果做不到,就会给执法带来麻烦,损害法规的权威性。因此,不如‘从实际出发’,严格的法规就不要立了,开一些口子很正常。”

  事实真的如此吗?

  关于“执法麻烦”的说法,上海、北京、深圳、广州等多地的控烟行政执法部门负责人在接受《新民周刊》记者采访时一致表示:只要想把控烟这件事做好,就一定要在室内公共场所和室内工作场所全面禁烟,不留例外;这样操作起来比在室内有条件地禁烟要容易得多,而不是相反。例如,允许餐厅划分吸烟区与非吸烟区,如有人在非吸烟区违法吸烟,执法人员赶到时他只要往吸烟区一站,就又可以正大光明地继续吸了。

  而在法律界人士眼中,“做不到就不要立”的说法更是不合逻辑。

  上海司法研究所所长、上海政法学院教授杨寅提出:法律除了处罚违法者外,还有一个重要的作用是为人们提出行为的导向。从这个角度而言,像控烟这类社会领域的立法,是为使公众健康免受二手烟的危害,在这方面目前人们越是做不到的,越要在法律中体现,以国家强制力来做强效的倡导。

  2010年,上海市颁布了国内第一部省级人大制定的控烟法规《上海市公共场所控制吸烟条例》,也就是当下正在修订的这部法规。当年牵头提议制定这部条例的,是上海市人大代表厉明。厉明告诉《新民周刊》记者,当时制定条例,没有国内的同类法规可以参考,也缺乏控烟实践的指导,就是在那样的情况下,他和其他人大代表仍然坚持要尽量把标准立得高一些。他明确表示,在这个领域,就是要通过控烟立法来有意识地推动社会的进步。

  厉明说,在上海控烟条例过去6年的实践中,这座城市的人们已经能看到明显的进步:在公共场所的吸烟不再理直气壮;“两会”再也没有室内吸烟的状况;社会控烟的氛围越来越好,目前公共场所室内全面禁烟的公众支持率高达94%。自条例颁布以来,就不断有人大代表提出修法建议,希望能让法规起到更好的标杆作用。

  2016年,在上海同样被称为“最严”的执法,还有烟花爆竹管理以及道路交通安全大整治。厉明也是立法严格禁止燃放烟花爆竹的牵头者,曾连续三年在上海人代会上提出这个议题。他表示,在烟花爆竹管理的立法过程中,因为是规定外环线以内全部禁止,而且不仅过年过节禁止,其他任何时刻包括婚庆开业等同样禁止,就同样有人提出“做不到”的质疑,理由是“千百年来的风俗习惯难以更改”。但是,从维护公共安全、提高环境质量、促成新风尚的形成出发,上海坚持高标准地完成了对《烟花爆竹安全管理条例》的修订。而今年春节期间的执法实践表明,上海基本做到了“零燃放”,法规的导向作用令人欣喜。

  把这个问题放到道路交通安全领域思考,其实也一目了然:交通管理当然不能因为总有人会闯红灯,就不规定要设置红绿灯、不规定按红绿灯指挥通行。

  由此看来,同样是“最严”,同样是涉及大量人群,同样是保障公众的生命健康权,控烟立法应该坚持的严格标准,难道不该和烟花爆竹、交通安全领域的立法一样吗?

  实际上,2016年9月,上海市人大法制委员会对《上海市控烟条例修正案草案》的审议报告中明确指出:“鉴于烟草烟雾对公众健康的危害,本次修法的指导思想是加强公共场所控烟,进一步扩大室内外公共场所的控烟范围,确保社会公众不受二手烟的危害,这一从严从紧的立法导向顺应了社会文明的发展趋势。”

  真的是“做不到”吗?

  再回到争论的另一个焦点:室内公共场所全面禁烟,究竟做不做得到?要怎样才能做到?

  北京于2015年6月1日开始施行修订过的控烟条例,对室内公共场所全面禁烟做了明确规定,并且将控烟的行政执法权归口在卫生监督部门一家。新的控烟条例施行已经一年多,北京市卫生监督所副所长王本进表示:严格控烟很辛苦,但绝对不是做不到。

  王本进告诉《新民周刊》记者,北京卫生监督部门要承担9部法律、25部地方法规的执法工作,总共有709项执法责任,其中控烟有18项,其工作量占整体的三分之一。“这样的任务不可谓不重。因为执法力量有限,曾经我也担心过新的控烟条例生效后,卫生监督能不能把控烟执法扛下来。”

  事实是:据北京市卫生监督所提供的数据,自2015年6月1日至2016年5月31日,北京市共出动卫生监督执法人员153316人次,共监督检查76163户次,发现不合格单位8739户次,责令整改8253户次,有450家单位被行政处罚,共计罚款118.9万元。共处罚违法吸烟个人1686人次,罚款8.855万元,执法人员劝阻吸烟3710人次。控烟条例实施12个月,被检查单位的总体合格率从初期的77%,上升到目前的93%,单位和个人守法意识均有显著提高,赢得了国内和国际社会的广泛赞誉。

  这样的优秀答卷是怎样交出的呢?

  在新控烟条例正式施行前,北京市卫计委起草、印发了针对条例的卫生监督执法工作方案和工作规范,明确了执法人员资格、执法内容、执法程序、处罚裁量基准、证据的收集和违法行为监督公示等主要内容,便于全市统一执法标准,指导如何开展现场执法。

  在北京市委宣传部主导的宣传基础上,北京卫生部门又开展了一系列的、多次的宣传、培训、动员工作。例如,2015年4月,北京市爱卫会组织了对北京市各委办局监督执法工作方案的培训,明确并强调了各单位在控烟工作中的相关职责。5月,北京市爱卫会等部门联合组织开展了5期控烟高级师资培训班,800名学员作为师资,对各分管片区、系统、部门、领域的单位进行再培训。

  北京市人大带队,卫生部门配合,多次对各场所,尤其是宾馆、饭店、医院、学校等重点单位开展督导检查。

  这样多管齐下的措施,保证了控烟条例不仅在条文上漂亮,而且能真正落实到位。

  在王本进看来,《北京市控制吸烟条例》最成功的亮点,是确立了社会共治的原则,立足国情,发挥了体制、机制的优势。在有了这样一个良法的基础上,卫生监督部门不断推出执法新热点,“把工作做到点子上,把有限的力量用到巧处”。

  他举例说:法规实施第一周的大规模执法达到震慑;查市属三甲医院以警示全市医疗卫生机构;查连锁餐饮以点带面;查婚宴餐厅以改陋习;查三里屯酒吧街和后海酒吧街,攻克难点;查党政机关的教育培训机构、会议中心、市政府会议定点采购单位,力促各级干部和党政机关带头控烟,等等。

  卫生监督部门善于抓热点,在演员文章于餐厅违法吸烟的事件上得到集中体现。在发现微博对此事的举报后,朝阳区卫生监督部门快速反应,适当处理。几天后,文章公开道歉“接受批评,严于律己”。王本进认为,由于明星效应的放大,这是一次极好的《北京市控制吸烟条例》的再普及。

  北京控烟也遇到过难啃的“硬骨头”。2015年7月14日,北京市卫生监督所执法人员检查了平谷区的中国烟草总公司下属单位金叶园会议中心,发现该中心违法摆放带有烟草广告的物品,随即下发了责令改正通知书。7月23日,卫生监督部门进行复查,发现其未按要求整改,带有烟草广告的物品仍然在室内摆放。7月31日,执法人员第三次上门检查,还没进入会议中心的大楼,就被两名工作人员蛮横拦在门口,僵持两个小时之后,最终未能进入大楼内检查。这是新控烟条例实施后,北京市卫生监督执法遇到的第一例抗拒执法的案例。

  在媒体的曝光和社会舆论的关注下,最终该中心违法行为得到整改,被罚款5000元;平谷区卫生监督所还专门对该中心进行了一次控烟法规知识培训,督促该中心建立了控烟内部管理制度。

  王本进认为,这个案例基本经历了《北京市控制吸烟条例》执法所涉及到的各个环节,考验了卫生监督部门的执法能力,拷问了控烟机制,暴露了行业监管问题,做到了“以儆效尤”。

  志愿者的参与也是北京得力控烟的重要促成因素。从2015年11月开始,北京市控烟协会与首都文明办联合推出“每周三,来控烟”。在每周的这一天,北京全市的数千个公交和地铁站台上,人们都能看到身着控烟志愿者蓝色马甲和“无烟北京”红色绶带的文明引导员,他们随身携带的播放器广播“无烟北京、文明出行”等宣传控烟法规和知识的录音,向行人发放“灭烟盒”等宣传品。这样的制度,让群众性控烟活动成为常态。

  在北京市控烟协会的微信公众号“无烟北京”中,人们可以便捷地通过底部菜单,对身边的违法吸烟现象进行随手拍、随手举报。网络举报完成后,附近的志愿者收到信息会及时上门核实和劝导,多次被举报的单位,会被转交给卫生监督部门进行精准执法。“无烟北京”还会定期公布北京市各区县的控烟举报统计数据和案例,展示“北京控烟地图”和“控烟红黑榜”,起到舆论监督作用。这是利用网络和大数据,发动公众的力量参与控烟的有效举措。

  知名控烟专家、新探健康发展研究中心副主任吴宜群表示:我们一直说要有看齐意识,无论是中央强调的“健康中国”的策略,还是北京等地的控烟先进经验,无疑都是保证民众健康、提升人民幸福感要牢牢看齐的。对上海这样一个中国的领先之城、国际化大都市而言,尤其应该如此。

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