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北京:“史上最严”控烟条例的出台与实施
2016年11月17日来源:健康中国作者:李佳敏

  烟草在线据健康中国消息  第九届全球健康促进大会将于2016年11月21日-24日在中国上海举行,这是“健康中国”与世界接轨的重要举措。日前,国家卫生计生委集中公布了一批我国在健康促进领域探索和经验的案例,其中就有《北京市控制吸烟条例》的出台与实施。

  一、《条例》制定的背景

  (一)《条例》制定的控烟法律基础:

  1995年,北京作为国内较早开展控制吸烟立法的城市,率先制定了《北京市公共场所禁止吸烟的规定》,规定8类公共场禁止吸烟。2008年,借助举办"无烟奥运"的契机,颁布了《北京市禁止吸烟场所范围若干规定》(市政府令第204号),禁止吸烟的公共场所扩大到11类。

  (二)履行WHO《烟草控制框架公约》的要求:

  市政府2009年制定了《健康北京人—全民健康促进十年行动规划》,2011年颁布了《健康北京“十二五”发展建设规划》,明确提出要履行WHO《烟草控制框架公约》,强化控烟行动,在全市公共场所禁止吸烟。

  (三)北京城市建设发展的需要:

  随着我国控烟履约工作的不断推进,北京市建设国际一流和谐宜居之都的发展以及广大市民对健康的迫切需求,制定一部与《世界卫生组织烟草控制框架公约》相吻合的地方性法规,是推动北京市控烟工作的当务之急。

  二、制定《条例》的准备

  (一)开展科学循证:

  2008年以来,北京市有计划地在人群和场所中开展了一系列控烟调查,旨在通过系列监测结果,为控烟法规的制定提供科学的循证依据。

  1、人群烟草流行监测

  北京市从第一部控烟法规实施起,平均每三年开展一次人群吸烟率调查,旨在掌握烟草在人群中流行的变化情况;2008年,在医生、教师、公务员中开展了烟草流行调查,旨在掌握我市重点人群吸烟、被动吸烟以及对烟草危害的认知情况;2014年,使用全球统一标准问卷对我市15岁以上的人群(10000人样本)开展了成人烟草调查,获得了具有可比性的调查数据,全面掌握我市人群烟草(有烟和无烟烟草制品)使用、戒烟、二手烟、烟草经济、媒体(烟草广告和控烟宣传)、烟草使用相关的知识、态度和认知等情况。调查显示全市室内工作场所二手烟暴露率为35.7%,成人吸烟率为23.4%,吸烟人群419万。

  2、公共场所控烟调查

  2009年-2014年,北京市连续在全市各级卫生计生委、医院、疾控中心、卫生监督所、社区卫生服务中心/站等开展调查,旨在掌握无烟医疗卫生机构创建工作的实施情况;2008年5月,北京市对全市出租车控烟情况开展调查,了解奥运期间我市出租车全面无烟政策的实施效果;2014年,在全市中式餐馆开展调查,全面了解餐馆对现有控烟法规的执行情况。

  3.控烟立法民意调查

  2013年,市爱卫办委托专业调查机构对本市居民控烟立法的社会支持度和认知度进行专项调查。结果显示,被访者中93.8%支持北京控烟立法,92.8%的人支持本市"室内公共场所和工作场所"全面禁烟。

  (二)开展控烟宣传:

  2008年北京奥运会以来,北京市进一步加大了控烟宣传力度,有效地提高了人群对吸烟、二手烟危害以及控烟立法重要性的认识。1、举办媒体控烟培训班几年来,共举办新闻媒体培训班12期,培训新闻媒体工作者218人次,通过举办媒体控烟能力培训班,提升在京主要新闻媒体工作者的控烟意识,统一宣传口径,引导控烟传播正能量。

  2、大众媒体宣传

  与北京电视台合作,共制作控烟公益广告和宣传片8部,滚动播出20000余次;在北京晚报、法制晚报刊发控烟专版126个,内容涉及吸烟、二手烟危害、戒烟服务、控烟立法等内容,每年覆盖人群上千万人。

  3、开展主题宣传活动

  利用每年的5.31日世界无烟日,动员中央机关、首都机场、各区县爱卫会等相关机构,深入开展线下控烟主题宣传活动。初步统计,2008年以来,全市共开展现场控烟主题宣传活动30000余场;开展控烟知识竞赛、演讲比赛、海报设计大赛、绘画比赛、控烟征文比赛、口号征集等大型控烟活动28次;发放控烟宣传海报32种30余万张,折页16种,500余万张,小册子15种,120万册;举办各级各类控烟大课堂18000多场,覆盖人群100余万人。

  4、外媒体宣传

  北京奥运会以来,每年5.31前后两个月的时间,在100辆公交车、100个地铁站台、200个公交站台发布灯箱广告,目前已成为控烟固定的宣传阵地。此外,各有关单位利用宣传展板、公交灯箱、手机短息、电子显示屏、楼宇广告、公交车电视等各种渠道开展控烟专题传播活动。

  5、新媒体宣传

  开通“无烟北京”微信公众号及“无烟北京”网站、微博,建立“北京控烟联盟”微信圈;全市各有关单位利用本单位官方微博、微信广泛开展控烟宣传。

  (三)创建无烟环境:

  加大无烟场所建设工作,为控烟立法营造环境支持及实践经验。

  1、无烟出租车

  2007年5月31日,为迎接北京无烟奥运会,北京市卫生计生委联合北京市出租车管理局率先在全市6.6万辆出租车施行全面禁烟政策。

  2、无烟学校

  北京市卫生计生委和北京市教育委员会共同开展无烟学校建设,2009年全市1000余所中小学校全部达到无烟学校标准;无烟学校纳入全市健康促进学校评估一票否决标准。

  3、无烟医疗卫生机构

  2005年北京市开展无烟医院建设,截止2011年底,全市一、二、三级医疗卫生机构全部达到无烟医院的标准。2011-2014年,北京市无烟医疗卫生机构建设工作一直 位居全国暗访结果前三名。

  4、无烟机关及无烟单位2009年开始,北京市爱卫会在全市范围内开展无烟机关及无烟单位创建工作,倡导领导干部带头在公共场所不吸烟;截止到2014年底,共创建无烟机构796家。与此同时,共创建无烟单位2456家。

  5、无烟家庭

  截止到2014年底,各区县爱卫会及相关单位共创建无烟家庭100多万个。

  (四)动员两会代表:

  每年1-3月地方和全国“两会”相继召开,北京以此为契机,努力促发控烟成为“两会”热点。1、为立法拍摄宣传片北京市爱卫会 

  专门为立法拍摄了一部控烟立法宣传片,动员、倡导“两会”代表及媒体关注控烟,以期直接推动无烟法规进入立法程序。

  2、适时召开“两会”代表控烟提案座谈会“两会”代表、专家、学者、法律界人士、社会团体等就控烟民生问题进行深入研讨,集中控烟提案议题。截止到2014年,“两会”代表共提交控烟提案23件,内容涉及两会全面禁烟、公共场所禁止吸烟法规的出台、领导干部带头禁烟、烟盒警示上烟包、提高烟价及税收、制定国家控烟规划、完善慈善法、修改广告法等多项内容。

  三、启动立法程序

  (一)纳入立法计划:

  2013年,控烟立法作为调研论证项目被分别列入了北京市政府立法工作总体安排和市人大常委会立法工作计划,并于2014年1月列入《北京市地方性法规五年立法规划(2013-2017年)》中任期内完成制定的法规。

  (二)深入研究论证:

  北京市卫生计生委、北京市爱卫会办公室在立项论证工作基础上,先后听取了市人大代表和政协委员、专家学者、政府相关部门、控烟经营场所负责人代表等方面的意见和建议,借鉴青岛、深圳、上海、长春等省市控烟管理和立法先进经验,特别就禁止吸烟范围、控制吸烟日常管理等立法重要内容与场所经营管理者代表、教育、公安、旅游、工商、烟草专卖等行业主管部门进行了深入研究。

 

  (三)接受社会公开讨论:

  《条例》制定过程中,开展了充分的调研和广泛讨论,市人大首次将法规列入预案研究,首次网上公开直播审议过程。《条例》制定不同阶段,三次社会公开征求意见,就“保留首都机场设立吸烟室、宾馆吸烟客房”以及“单人办公室不禁烟”等热点问题开展网上专题讨论,争论颇为激烈,最终因专家坚持、群众支持以及北京城市建设发展需要原因而达成了一部与世界卫生组织《烟草控制框架公约》基本一致的地方性法规。

  四、《条例》出台

  (一)《条例》审议通过:经过人大2014年7月、9月、11月三次审议,2014年11月28日,北京市十四届人大常委会第十五次会议表决通过了《条例》,自2015年6月1日起实施。

  《条例》的核心内容有四点:室内全面禁止吸烟;全面禁止烟草广告、促销赞助;共同治理工作理念;卫生监督为主、行业监管为辅的执法模式。

  (二)《条例》的特点:与既往北京控烟法规相比,该《条例》有四大转变:1、关注重点从吸烟者个人健康转变到公众健康,同时对妇女儿童予以特别保护:《条例》阐明了制定条例的目的是为了减少吸烟造成的危害、维护公众健康权益。同时规定:妇幼保健机构、儿童医院以及幼儿园、中小学校、少年宫、儿童福利机构等以未成年人为主要活动人群的场所的室内外区域全面禁烟。2、禁烟场所从部分场所转变到室内全面禁止:《条例》第九条 明确规定公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟。《条例》规定的禁止吸烟范围与世界卫生组织《烟草控制框架公约》基本一致。 3、控制对象从对个人吸烟行为的限制转到全方位的控烟管理:除对个人吸烟行为进行场所限定以外,《条例》还规定禁止烟草广告、促销和赞助,最大限度地与《烟草控制框架公约》要求保持一致。4、责任主体从卫生计生行政部门为主到社会共同治理:《条例》确定了本市控制吸烟工作“政府管理、单位负责、个人守法、社会监督”的工作原则,一改以往由卫生部门单独负责管理的薄弱局面。

  五、《条例》实施准备

  按照《条例》规定的政府与社会共同治理、管理与自律相结合和“突出重点、循序渐进”的工作原则以及市领导提出的“法既出,出必行,行必果”的工作要求,市卫生计生委制定了落实控烟法规三步走的工作思路,即:首先形成落实法规的社会氛围;再逐步养成室内禁烟的法律意识;最终形成健康文明生活方式的目标。为此,北京市在《条例》实施前进行了精心的系列准备工作。

  (一)开展《条例》宣传培训:1、《条例》培训:市卫生计生委组织专家编写了培训教材,举办了高级师资培训班,先期培训了700多名各行业、各区县的业务骨干,并按计划开展了市、区县、单位三轮控烟培训,保证《条例》得到正确解读。2、《条例》宣传:围绕《条例》实施时间和主要内容,北京市爱卫会进行了广泛的社会动员,《条例》宣传工作落实到所有单位,并深入到人们生活的各个角落。

  以《条例》施行倒计时为时间表,策划开展5轮大规模的控烟宣传:

  一是倒计时50天的宣传活动,北京网络电视台同步直播,现场发布的劝阻吸烟烟手势评选活动,市民通过“无烟北京”微信服务号网上投票达到300万人。

  二是倒计时30天时,向市民发出“依法控烟 爱在身边”的公开信;以卫生监督、无烟生活为主题和一批知名人士为控烟形象大使设计的系列控烟海报,向街道、社区、单位等公共场所投放22万套。

  三是倒计时20天时,此外以潘石屹、张靓颖等知名人士为控烟形象大使设计系列控烟海报,向地铁、社区等公共场所投放12万套控烟海报。四是倒计时10天时,发布北京控烟情况,公布北京人群吸烟及二手烟暴露等基本情况;五是倒计时1天即世界无烟日,国家卫生计生委、北京市政府等8部门在鸟巢联合举办 “世界无烟日暨《北京市控制吸烟条例》施行启动”大型宣传活动,在鸟巢外侧悬挂6个大型控烟标志,彰显“无烟北京”良好形象。

  社会层面的广泛宣传

  6月1日后,随着《条例》的实施,媒体关注热情不减,控烟专题的微信、微博、网站和APP、无烟北京公众服务号、北京控烟联盟随时在传递信息,报纸、电视、广播、网络从不同视角报道控烟法规实施的进展情况,仅北广传媒移动TV单日受众超过1千万人次。北京电视台10个频道每天平均播放4次控烟宣传片,连续播出两个月,北京广播电台每天播放控烟提示语。此外各类宣传海报、条幅、社区宣传栏、区县电视台等各种手段都在宣传《条例》,市卫生计生委、爱卫办每月向社会报告进展情况。7月3日,市政府新闻办举行《条例》施行一个月新闻发布会,同日的控烟微博进入人民日报全国百强微博前十行列。

  (二)建立协调管理机制:在市委、市政府的统一领导下,北京市爱卫会通过召开工作会、贯彻会、发文、发函以及考察学习等多种形式广泛协调了市公安局、市委宣传部、市公交公司、首都机场、烟草专卖局等59个市爱卫会委员单位,对《条例》进行了导读学习,进一步明确了《条例》所规定的政府与社会共同治理、管理与自律相结合的控烟工作原则,并要求59个爱卫会委员单位充分发挥本系统、本部门优势,发动群众做好控烟工作。

  (三)落实法规规范标准:根据《北京市控制吸烟条例》“在禁止吸烟场所设置明显的禁止吸烟标识和举报投诉电话号码标识”的要求,北京市下发了《关于印发北京市禁止吸烟标识制作标准与张贴规范的通知》,通知规定了本市各类禁烟场所禁止吸烟标识的基本要素:即国际通用禁烟标识和12320举办电话,并给出了张贴禁烟标识的样例,明确了室内、室内外、酒店、吸烟区等禁烟标识的规范制作规格和标准。方便了社会各单位贯彻落实《条例》时参照表标准规范执行,促进了《条例》的规范落实。

  (四)做好监督执法准备:北京市卫生监督所认真制定了《〈北京市控烟条例〉监督执法工作实施方案》和《北京市控烟卫生监督执法工作规范(试行)》。北京市卫生计生委组织召开全市控烟卫生监督执法启动暨培训会,方来英主任亲自进行动员和工作部署,市卫生监督所对全市卫生监督执法人员进行了控烟执法的再培训,组织举办了控烟执法桌面推演。各区(县)卫生计生委分别开展了二次培训,并对辖区重点控烟场所、单位进行分级培训。

  六、实施《条例》

  (一)部门实施《条例》情况:按照《条例》规定,教育、文化、体育、旅游、交通、工商等相关行政部门应按照各自的职责对本行业或领域内的控制吸烟工作进行监督管理,制定管理制度,开展宣传培训,组织监督检查。目前来看,各委办局均高度重视《条例》贯彻实施工作,制定和落实本部门、本行业和本地区工作方案,在机构、人员、制度、经费上为全方位实施《条例》给予了有效保障。

  1、在京国家机关:中直机关爱卫办多次组织系统内控烟法规的学习培训,下发宣传资料5千多份,中组部机关要求每人一本《条例》进行学习;国务院爱卫会牵头,各部委机关积极行动,共举办40场以“拒绝烟草,健康生活”为主题签名活动,全国人大、国务院办公厅、外交部、发改委、工信部等53个副部级以上单位、93名部级领导参加,签名总人数18135人;国家卫生计生委把落实北京《条例》作为推动国家控烟立法的基础全力支持北京控烟,多次指导、组织北京开展控烟活动。

  2、北京市领导机关:带头落实,自觉接受监督,市人大常委会副主任孙康林在法规实施第一天,就率队深入市政府机关、医疗单位进行检查。市委直属机关工委发出“带头贯 彻北京市控烟条例做遵纪守法的模范”倡议书;市政府督察室开展了法规落实情况专项督察。市委宣传部专门下发通知,要求市属媒体积极参与控烟法规宣传。

  3、相关委办局:市交通委召开全委系统控烟工作会议进行部署,设立了吸烟举报电话和机关奖惩制度;市公交集团在全市21300辆公交车车载电视、LED屏滚动播放控烟宣传字幕,张贴禁烟标识。北京铁路局要求局属各次进京列车播放禁烟提示语;西客站地区录制控烟广播在出站大厅全天候广播,LED视频显示屏滚动播出控烟宣传口号和公益广告,这种窗口行业统一要求,统一宣传,达到了事半功倍的成效。市旅游委、市教委、市体育局等相关委办局加强所属单位和区域无烟环境建设,多数都下发文件,开展机关和行业内的宣传与培训、加强所属单位控烟管理。4、首都机场爱卫会:

  在法规实施前成立了由各单位组成的控烟协调领导小组,提前开展了大量控烟法规宣传,克服困难,从6月1日起取消了候机楼内所有吸烟室,同时设立了17处规范的室外吸烟区,被世界卫生组织称之为“跻身世界领先的现代机场之列”。

  (二)区县落实《条例》情况:《条例》实施以来,各区县政府发挥了很大作用,分别在组织协调、宣传教育、监督管理、物质保障等方面做了大量工作,一是领导挂帅督导法规落实;二是制定落实《条例》工作方案,有计划开展宣传培训;三是发挥政府优势,实行综合治理。

  1、强化政府管理:结合各地区实际,各级政府开展了综合控烟管理。西城区政府组织有关部门按照法规要求,对辖区内66家无行政许可的烟草售卖点全部取缔;海淀区各街道、乡镇开展控烟主题宣传活动,并投入100万元用于控烟工作;昌平区每周开展一次控烟专项集中整治行动;房山区坚持控烟部门联络制度,进行量化管理,按季度考核评估并向社会公布结果。

  2、大量实践工作:实施控烟法规前半年,全市各区就召开控烟工作会议959次,下发文件886件,举办宣传活动1732次,发放宣传品162万份,开展培训850次,有力地促进了控烟工作的开展。这种有重点、有特色的工作管理,彰显政府主导的优势。

  (三)社会参与情况:96%的市民支持控烟立法,《条例》实施后,特别是在执法过程中,广大市民给予了极大配合,并主动参与到控烟活动中。同时,社会各类组织也广泛参与控烟之中,世卫组织驻华代表处、中国CDC控烟办、中国控烟协会、北京控烟协会、新探健康发展研究中心、青少年无烟运动、肺健基金会以及一大批控烟志愿者都以不同的方式参加到全市控烟工作中,形成了广泛的北京控烟联盟。

  (四)投诉举报与监督执法情况:按照《条例》规定,卫生计生委作为控烟执法监督的主责单位,会同工商、烟草、城管等部门开展了一系列控烟执法监督。

  1、投诉举报:市公共卫生服务热线(12320)共受理控烟相关咨询投诉25709件,其中投诉举报16976件。投诉举报均按照既定的工作程序进行了解答、分流、得到较好的处理。

  2、监督执法:全市卫生监督机构共监督检查75822户次,责令整改8568户次,对450家单位和1686名个人进行了行政处罚,总共罚款127.85万元。全市工商部门对违反《条例》的行为立案查处310起,罚没金额97.4万元,取缔无证无照经营烟草商户108户,清理违法广告514例,有力彰显了《条例》的威慑力。市烟草专卖局也依据法 规授予的职责开展了监督执法,取得了一些成效。此外,市旅游委、市教委、市园林绿化局、首都机场爱卫会等部门按照《条例》要求,加强对本行业、本领域内控烟工作的监督管理,制定管理制度,开展宣传培训,组织监督检查。

  七、《条例》实施效果

  (一)公众《条例》知晓率高:广泛的宣传及深入的培训为《条例》的顺利实施奠定基础。专业调查机构调查结果表明,市民对《条例》实施知晓率为84.2%,覆盖受众超过5亿人次。87.5%的被访者知道在公共场所室内和室外禁止吸烟区吸烟会被罚款,98.5%的被访者听说过二手烟。

  (二)公共场所吸烟人数明显减少:中国控烟协会对《条例》实施前后四个月暗访对比显示,公共场所吸烟人数从11.3%下降到3.8%。无烟环境最好的是医院,变化幅度最大的是网吧酒吧、公共交通站。

  (三)餐厅环境改善明显:北京市疾控中心健康教育所于《条例》实施六个月后314家中式餐馆控烟情况进行了评估。调查结果发现,与2014年相比,餐厅设置禁止吸烟标识和提示的比例分别由原来的40.8%提高到82.7%;餐馆执行全面禁烟的比例由原来的22.2%提高到87.7%;大堂和卫生间发现吸烟现象的比例由原来的48.4%下降到19.7%;餐厅服务员主动劝阻吸烟行为的意愿由之前的38.4%提高到了84.5%。

  (四)公众对控烟满意度增加:公众对北京控烟工作的满意度由原来的42.26%提高到81.30%;有93%的被访者认为本市无烟环境有了改善。

  (五)戒烟人群开始增加:烟草消费总量有所下降:全市29家开展戒烟门诊的医疗机构开展简短戒烟干预292万人次,依托北京12320热线开展社区戒烟项目试点,已为1153人提供了电话戒烟干预服务,成功戒烟者有227人,戒烟热线服务呼入量3218人次。为回应吸烟者戒烟愿望,已成功举办了戒烟冬令营,全市万人戒烟大赛正在筹办中。根据中国烟草统计年鉴的数据,全市2015年烟草销售量比上一年度下降2.71%。吸烟强度也有不同程度下降。

  (六)社会各界高度评价:《条例》实施被《健康时报》评为2015年度全国十大健康新闻,市控烟协会名誉会长、市人大副主任孙康林荣获十大年度人物之首。控烟微博曾进入人民日报全国百强微博前十行列。世界卫生组织高度肯定北京的控烟工作,授予市政府本年度“世界无烟日奖”,并召开境外媒体发布会,称北京控烟取得了令人鼓舞的成效。

  八、下一步工作

  多年的控烟积淀是《条例》出台的基础,严谨的调研论证、广泛的立法民主使《条例》最终达到凝聚社会共识、兼顾本市实际,为立法之后政府执法、公民守法奠定了良好基础。贯彻实施《条例》初期结果,也得到了广大市民的广泛理解和遵守,但传统的烟酒文化、频繁的流动人口和庞大的吸烟人群都决定了北京的控烟形势依然严峻,北京控烟法规实施仍将面临着极大的挑战,因此,下一步工作的重点:

  (一)继续强化宣传教育:针对外来人口不了解北京控烟法规的情况,重点加强机场、铁路、公路等进京口岸控烟法规的宣传。

  (二)继续加大监督执法力度:落实单位主体责任。有计划、有重点的开展专项监督检查。特别是酒吧、餐饮、写字楼等场所仍将作为重点进行整治。

  (三)巩固社会共治工作成果:继续发挥社会组织、志愿者作用,动员更多社会力量参与控烟,使控烟活动常态化。

  (四)加强戒烟服务:开辟戒烟服务绿色通道,目前72家医疗单位开设戒烟门诊已经完成人员培训,并进行戒烟门诊的分级管理。完善北京12320戒烟热线功能。

  (五)及时进行总结评估:依托媒体力量,树立控烟先进典型,及时曝光违法现象。

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