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2016年世界控烟履约进展报告(图)
2017年05月09日来源:《东方烟草报》作者:姜泓海、林铮铃、鲁菲

  烟草在线据《东方烟草报》 报道 《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)于2003年5月在日内瓦召开的第56届世界卫生大会上获得通过,2005年2月正式生效。它是由世界卫生组织主持达成的第一个具有法律约束力的国际公共卫生条约。目前,世卫组织194个成员中的180个已经批准《公约》,覆盖全球90%以上的人口,成为联合国有史以来得到最大支持和最快响应的国际公约之一。2016年11月7日至12日,《公约》第七届缔约方大会在印度德里举行,180个缔约方中的129个派代表出席了会议。在世卫组织的积极推动下,全球控烟履约工作继续深入推进,控烟运动持续高涨。

  《公约》缔结情况

  

图1:各年度累计批准/加入《公约》的缔约方数量 (单位:个)

  2015年、2016年,没有新的国家批准加入《公约》,缔约方总数仍为180个(图1)。截至2016年年底,美国、瑞士、阿根廷、古巴、摩洛哥、莫桑比克、海地等7个国家已经签署但尚未正式批准《公约》。印度尼西亚、马拉维、摩纳哥、索马里、南苏丹、安道尔、多米尼加和厄立特里亚等8个世卫组织成员国既未签署也未加入《公约》。

  《消除烟草制品非法贸易议定书》签署和批准情况

  《消除烟草制品非法贸易议定书》(以下简称《议定书》)是继《公约》之后烟草控制领域的第二份国际法律文书,旨在落实《公约》第15条关于消除烟草制品非法贸易的规定。《议定书》于2012年11月在第五届缔约方大会通过,2013年1月10日开放供签署。中国、法国、南非等12个国家于1月10日当天签署。

图2:各年度批准/加入《议定书》的缔约方数量 (单位:个)

  截至2016年年底,全球有54个国家或国际组织签署《议定书》,包括欧盟、中国、英国、德国、法国、韩国和挪威等,有25个国家或国际组织批准了《议定书》(图2),包括欧盟、法国和西班牙等。《议定书》将在第40个缔约方批准后的第90天生效。

  《公约》第七届缔约方会议情况

  《公约》第七届缔约方大会于2016年11月7日至12日在印度德里的印度展览中心举行。180个缔约方中的129个派代表出席了会议。美国、瑞士、莫桑比克3个非缔约方,联合国开发计划署、世界海关组织、世界银行等国际机构和政府间国际组织,框架公约联盟等13个非政府组织,以及大众媒体代表也参加了会议,参会人数总计超过800人。俄罗斯的萨拉盖(Oleg Salagay)担任大会主席。此届大会共审议近40项议题,为历届缔约方大会之最。会议主要围绕《议定书》现状、烟草业干预、最大限度增加代表团透明度、烟草业责任和赔偿、加强烟草制品成分管制和披露、电子烟等新型烟草制品监管、涉及《公约》的法律争端及实施《公约》有关的贸易投资问题、加强履约报告审议、烟草种植替代等主要议题展开谈判。其中许多议题的磋商异常激烈,最终按照协商一致的原则,大会通过了近30项决定。

  《公约》相关条款履约进展

  ——第5条“一般义务”

  一、烟草控制战略、计划或规划。

  根据世卫组织2016年统计数据显示(备注:2016年缔约方提交履约报告的周期是从1月1日至4月30日。截至2016年4月30日,133个缔约方向《公约》秘书处提交了履约报告。另12个缔约方延迟至2016年10月31日前提交了履约报告。因此,本报告的统计基数是准时提交报告的133个缔约方。),97个缔约方报告已制定并提交国家多部门综合烟草控制战略、计划或规划。大多数缔约方报告称自上个报告周期以来,都已制定和实施新的战略或规划。其中,25个缔约方报告制定了全新的国家烟草控制规划或策略。

  二、组织机构建设。

  截至2016年,116个缔约方报告已在本国指定一个国家烟草控制联络点;87个缔约方已建立了烟草控制机构;102个缔约方报告烟草控制的国家协调机制已到位,这些协调机制一般是通过法律或其他行政措施来确定,往往涉及政府部门、机构和其他利益相关者。巴西成立了国家癌症研究所,主要负责实施国家烟草控制政策以及与26个州和联邦地区联络点的联系工作。韩国成立卫生促进部,主要负责国家烟草控制政策的制定和实施。斯里兰卡制定了多部门烟草控制规划,要求每个部门依据其职责实施烟草控制计划。密克罗尼西亚成立烟草控制顾问委员会,作为全国烟草控制协调机制,其职责与权限由总统批准。

  三、烟草控制法律制修订情况。

  虽然一些缔约方报告在制定新的烟草控制战略和法律及建立协调机制方面取得进展,但仍然有36个缔约方尚未通过或加强烟草控制法律。9个缔约方(安提瓜和巴布达、巴哈马、布隆迪、冈比亚、格鲁吉亚、圭亚那、毛里塔尼亚、巴布亚新几内亚和圣卢西亚)报告通过烟草控制法案有延迟,有的延迟甚至超过5年。欧盟2014年新修订的《烟草产品指令》于2016年5月20日起在其28个成员国中全面实施。欧盟烟草制品监管政策呈现以下10个新变化。一是强制要求更大的图形健康警语,图形警语和文字警语的总面积占卷烟和手卷烟包装正反面的65%;二是禁止出售具有特殊香味的卷烟和手卷烟;三是烟包上采用“烟草烟雾包含超过70种已知致癌物质”的标签代替卷烟和手卷烟上印制“焦油、尼古丁和一氧化碳含量”的标签;四是禁止促销性或误导性的包装,如禁止出售低于20支装的卷烟;五是通过标准化的电子格式平台强制要求烟草企业报告烟草制品成分;六是制定电子烟安全和质量标准;七是制定电子烟包装和标签规则;八是监测和报告电子烟;九是禁止跨国远程销售;十是加强打击烟草制品非法贸易措施。瑞典为了加强购烟的年龄限制,修订烟草控制法规,规定市民有权监督检查零售网点是否遵守有关烟草和非处方医疗尼古丁制品销售的规定。南非宣布一系列严格的禁烟措施。这些措施包含采用卷烟“素包装”;任何商场和售货亭不能将卷烟摆放在顾客看得见的地方;不再允许将公共场所25%的地方列为吸烟区,而把公共场所变成100%的无烟区;在机场等公共场所的出入口,更严格规定吸烟者远离非吸烟者的距离;通过立法,严格规范电子烟等卷烟替代品的使用,并严禁父母在载有未成年人的汽车里吸烟或将孩子带进封闭的吸烟区。塞浦路斯通过新的烟草控制法案,新法案提议禁止在公共场所、医院和学校(包括这些地方的露天场所)吸烟。俄罗斯宣布正在制定2016~2020年降低烟草消费的新对策。新对策将分阶段出台,包括提高烟草消费税、禁止烟草使用各种添加剂、采用“素包装”、在城市中严格限制吸烟区及严格控制电子烟等。

  ——第6条“减少烟草需求的价格和税收措施”

  世卫组织认为,提高烟草税收与价格,是一种有效的烟草控制措施。如果各缔约方充分、系统地实施《公约》第6条要求,将有助于实现多项可持续发展目标。

  一、税收制度基础数据。

图3:缔约方卷烟平均税率区间所占比例

  截至2016年年底,超过100个缔约方制定了有助于促进减少烟草消费的烟草制品税收政策以及适用的价格政策。117个缔约方对卷烟征收某种形式的消费税。81个缔约方提供了税率数据(税收占最畅销卷烟品牌零售价格的百分比),平均值为58%。其中,最低值为5%,最高值为90%(图3)。仅征收从量税的缔约方有34个,仅征收从价税的有19个,既征收从量税又征收从价税的有66个。在适用上述税收征收种类的基础上,25个缔约方还设定了其他更为复杂的税收制度。

  二、税收和价格。

  2016年统计数据显示,自2014年以来,约54个缔约方提高了烟草制品的税率。其中,欧洲、西太平洋地区和美洲地区的缔约方在此方面较为积极。非洲、东地中海、东南亚地区的缔约方举措相对较弱,两年来没有政策变动的比例相对较大。还有一些正在加入欧盟的缔约方将税率进行了调整,以与欧盟税收政策和税率保持一致。部分缔约方还对其税收制度进行了调整,包括增减税收种类、禁止或限制向国际旅行者销售、进口免除国内税和关税的烟草制品等。

  2016年,乌拉圭提高每包卷烟的税收至52.22新比索(1新比索约合人民币0.25元),每包烟叶的税收增至23.26新比索。税率提高后,单盒售价100新比索的卷烟价格将增加15新比索。作为其实现2025年愿景的一个重要组成部分,新西兰继续执行4年提税系列措施,于2016年1月再次将卷烟消费税提升10%。菲律宾《10351号法令》强制每年对烟草消费税率进行调整。该法令于2013年开始实行,目的是到2017年,低价和高档卷烟品牌每盒都包含30比索(1比索约合人民币0.138元)的统一税率。2016年,菲律宾每盒净零售价格在11.50比索以下卷烟的消费税提升至每盒25比索,净零售价格超过11.50比索卷烟的消费税提升至每盒29比索。巴林的卷烟关税由100%提高至200%,导致零售终端的售价上涨20%。科特迪瓦根据其烟草控制法,将5%的烟草税用于资助体育活动。

  ——第8条“防止接触烟草烟雾”

  《公约》要求在室内工作场所、公共交通工具和室内公共场所防止接触烟草烟雾,并建议在“适当时”将禁烟范围扩大到其他公共场所。2014年以来,各缔约方在此方面的举措主要是进一步夯实现有法律法规基础、监督执行并适时强化已有无烟政策以及通过新的法律法规等。一些缔约方在原有基础上,开始研究建立更为广泛的无烟环境,如儿童户外游乐场、私家车内以及无烟烟草制品在传统禁烟场所的限制问题。

  一、无烟政策。

图4:缔约方不同效力等级的公共场所禁烟规定数量图 (单位:个)

图5:缔约方禁烟场所覆盖数量图 (单位:个)

  截至2016年年底,123个缔约方制定并实施了具有不同法律效力的公共场所禁烟规定(图4)。99个缔约方建立了相应的执法机制。随着全球烟草控制的深入推进,绝大多数缔约方实现了在飞机、医疗场所和地面公共交通工具内完全禁烟。50多个缔约方要求在私人工作场所、餐厅、酒馆、酒吧或夜总会完全禁烟。17个缔约方要求在私人车辆里完全禁烟(图5)。仅8个缔约方(比利时、巴西、布基纳法索、洪都拉斯、哥伦比亚、肯尼亚、沙特阿拉伯、乌干达)实现室内工作场所、公共交通工具和室内公共场所完全禁烟。3个缔约方在有禁烟令的所有地点限制使用电子烟。9个缔约方没有无烟政策或只有部分公共场所禁烟。

  二、防止接触烟草烟雾。

  2016年,加拿大魁北克省通过新法令,要求在露台、汽车内、16岁以下的人群、住宅公共区域、操场、野营地、体育场所以及托儿所、幼儿园、小学和中学等场所附近全面禁烟。同时餐厅和酒吧等的户外区域全面禁烟,初犯者将被罚款250~750美元(1美元约合人民币6.89元)不等,累犯罚款则高达500~1500美元。首次违规的商家将面临200~12500美元的罚金,屡次违规则将被处以1000~25000美元的罚款。韩国首尔市从2016年5月1日起,将禁烟区范围扩大至所有地铁站出入口半径10米内区域。违规吸烟者将被处10万韩元(1韩元约合人民币0.0061元)以下罚款。新加坡公共场所禁烟范围进一步扩大,从2016年6月1日起,公众将不能在超过400个公园吸烟。违规吸烟初犯者将被罚款200新加坡元(1新加坡元约合人民币4.94元),重犯者罚款高达1000新加坡元。柬埔寨通过一个次级法令,禁止在封闭的公共场所吸烟和使用烟草,违反规定的个人将面临2万瑞尔(1瑞尔约合人民币0.0017元)的罚款,如果商业机构没有设置禁止吸烟的指示牌或者被发现给顾客提供烟灰缸,将面临5万瑞尔的罚款。罗马尼亚封闭公共场所禁止吸烟法从2016年3月17日开始生效。法规规定,禁止吸烟区域包括公共场所、劳动场所、卫生教育文化艺术机构、体育运动娱乐、儿童保护和援助单位、公共交通工具以及封闭的阳台等,监狱和国际机场的专门吸烟场所不适用该法。对于违反这项法律规定的自然人,将处以100~500列伊(1列伊约合人民币1.66元)的罚款,雇员还将面临降低工资或解除劳动合同的处罚;对于法人,在罚款基础上,严重的甚至可能停止营业。

  ——第11条“烟草制品的包装和标签”

  一、包装与标签。

  2014年加拿大防癌协会发布了关于国际卷烟包装健康警示情况的研究报告,在其统计的198个国家和地区中,卷烟包装使用图形警示的共计71个,其中缔约方61个,占缔约方总数的34%。在这一数据基础上,2015~2016年,更多缔约方聚焦提升卷烟包装警示作用,进一步扩大警语面积,并开始使用图形警语。据统计,截至2016年年底,卷烟包装使用图形警语的缔约方已达到92个。

  2016年5月,瓦努阿图立法要求警语覆盖烟草包装正面和背面主要面积的90%(30%正文和60%图形)。这是太平洋岛国中图形健康警语面积最大的。英国通过严格监管烟草包装、尺寸和电子烟的新规定,要求卷烟产品最小包装为20支,自制卷烟最小重量为30克,图形健康警语覆盖包装正反面的65%,自2016年11月开始要求电子烟有健康警语。韩国从2016年12月23日开始要求在国内销售的卷烟包装上印制图形健康警语。缅甸要求卷烟包装上要展示图形和文本健康警语,且面积要达到75%,这项法令自2016年9月1日开始生效,生产商有6个月的过渡期。

  二、烟草素包装政策。

  澳大利亚《2011年烟草素包装法》于2012年12月1日起生效。素包装政策(又译为“平装政策”)要求烟草制品使用统一的长方形翻盖硬盒,包装上的图片和文字健康警语面积应当占据烟盒正面的75%和背面的90%,警语区域底色为无光泽深橄榄棕色,内衬纸也使用深橄榄棕色,并在烟盒指定的位置用指定的字体和格式印刷品牌名称和规格;禁止使用任何企业标识和产品商标,禁止在烟支上印刷任何品牌名称和图形设计等。该法案一公布即引发了众多争议,洪都拉斯、多米尼加、古巴、印尼等国家在世界贸易组织(WTO)起诉澳大利亚烟草素包装措施。该诉讼案原定于2016年作出判决,但是由于案件的复杂性,目前该案仍处于密集审理的过程中。

  在澳大利亚素包装法案遭受质疑的同时,也在全球产生了素包装政策的骨牌效应,越来越多的缔约方开始认同或尝试实施这一政策。截至目前,法国、匈牙利、爱尔兰和英国已通过素包装立法;比利时、加拿大、新西兰和欧盟(可在各国自愿的基础上)等开始加速推进素包装立法进程。2016年8月20日,匈牙利有关卷烟产品包装规定的新条例正式生效。根据该条例,所有新生产并上架的卷烟必须使用统一的包装,包装上不能有品牌标识和商标;已在市场上销售的品牌和型号,到2016年12月31日还可以继续生产或进口,直至2017年5月20日可以通过登记的销售商销售。根据过渡性的条例规定,最终强制性执行将宽限至2019年5月20日,该日起所有在市场销售的烟草产品必须符合2016年8月20日生效的统一卷烟包装条例。

  ——第12条“教育、交流、培训和公众意识”

图6:在教育和公共意识规划中设定各类针对对象的缔约方数量 (单位:个)

  《公约》第12条要求各缔约方通过各种传媒工具和教育、培训项目来加强公众的控烟意识,减少烟草使用,降低二手烟暴露和增加戒烟尝试。截至2016年年底,116个缔约方已经制定教育和公共意识规划,67个缔约方在制定规划时进行了预先检验、监督和评估,并以研究成果作为制定、管理和实施规划的依据,确保了规划的科学、合理和可操作性(图6)。大部分缔约方表示在计划实施方面取得了良好的成绩,但仍有少数缔约方提到,由于缺乏资源导致活动在一定程度上有所削减。

图7:在教育和公众意识规划中涵盖领域的缔约方数量 (单位:个)

图8:在教育和公众意识规划中宣贯对象的缔约方数量(单位:个)

  在规划内容方面,大多数缔约方注重以儿童和青少年、女性为对象人群;以烟草消费、接触烟草烟雾对健康的危害、戒烟和无烟草生活方式的益处为主要宣传内容(图7)。在规划制定和实施方面,社会公共机构、非政府组织的参与度不断提高。同时,规划宣传培训的主要对象依旧聚焦卫生工作者和教育工作者,然后是社区工作者和决策者,部分缔约方还包括宗教人员和警察等(图8)。

  2016年,朝鲜大力开展禁烟宣传活动,在各道首府和主要城市设禁烟普及基地,不仅向民众提供禁烟咨询,还向人们提供戒烟用品,朝鲜媒体也相继刊登多篇文章,宣传禁烟的好处。俄罗斯在莫斯科地铁中播放烟草控制相关语音消息,并给旅行者发送相关短信。英国在社交媒体上开展禁烟教育活动。

  ——第13条“烟草广告、促销和赞助”

图9:在烟草广告、促销和赞助禁令中存在相关规定的缔约方比例图 (单位:%)

  《公约》第13条要求广泛禁止烟草广告、促销和赞助。越来越多的缔约方出台了更加严格的控烟法案,禁止或限制烟草生产企业及销售企业发布各种形式的烟草广告,并对其促销及赞助活动也进行了严格的限制。2016年统计数据显示,96个缔约方对烟草广告、促销和赞助实现广泛禁止。其中,各缔约方禁止性规定最常见的涵盖领域为植入式广告和媒体中的烟草使用描述等。35个缔约方没有实施全面禁止烟草广告、促销和赞助。其中,6个缔约方因本国宪法或宪法原则而不能做到广泛禁止(图9)。

  2016年12月,阿塞拜疆立法要求全面禁止烟草推广活动。所有烟草广告,有关烟草、烟草产品的促销,包括斗烟、水烟、电子烟、卷烟纸和打火机都被禁止。乌兹别克斯坦《限制酒精和烟草产品传播和使用法》禁止烟酒产品做广告,也禁止对这些产品的消费进行宣传,违者将被追究责任。沙特阿拉伯新控烟条例于2016年6月7日起执行。条例规定限制烟草广告宣传和促销活动、限制卷烟的展示和销售方式。阿曼通过新法律,所有电台、电视台、报纸和网络出版社均禁止刊登任何形式的烟草广告。新加坡通过《烟草广告与销售控制修正法案》,禁止零售商公开展示烟草产品,也不能通过大众媒体包括互联网,进行促销或刊登任何广告。在修正的法案下,零售商须把烟草产品放在店内一个不透明的闭合式储藏空间里。当顾客询问价格时,零售商可以出示一份仅有文字、没有图形的价格表。零售商有12个月的时间来适应,法令于2017年正式生效。巴基斯坦由于被提出异议,提议的广告法尚未实施。

  ——第14条“与烟草依赖和戒烟有关的降低烟草需求的措施”

图10:特定卫生保健系统及资助程度的缔约方比例图 (单位:%)

  《公约》第14条要求为降低烟草依赖和戒烟提供支持服务。统计数据显示,92个缔约方已经将对烟草依赖的诊断和治疗以及戒烟咨询服务纳入国家烟草控制战略、卫生战略以及保健系统中(图10)。约80个缔约方制定了综合性配套戒烟指南。

图11:实施特定戒烟项目的缔约方比例图(单位:%)

  在戒烟活动方面,93个缔约方利用世界无烟日活动推行戒烟项目,100个缔约方借助媒体宣传,55个缔约方设立了戒烟热线,40个缔约方针对未成年女童、女性和孕妇开展特定宣传活动(图11)。

图12:设定戒烟项目不同类型服务人员的缔约方比例图(单位:%)

  在戒烟服务场所方面,97个缔约方在卫生保健机构开展戒烟项目,60个缔约方在教育机构、工作场所开展工作。一些缔约方还在军事、政府机构、民间组织、监狱文化中心等场所提供戒烟服务。戒烟服务主要由内科医生提供(图12)。

  在戒烟药物方面,有74个缔约方可提供尼古丁替代疗法,丁胺苯丙酮、瓦伦尼克林也被较多的缔约方使用。

  2016年,巴拿马在由《公约》秘书处供资的南南合作和三角合作项目下主办了一次会议,分享其在执行《公约》第14条方面的经验,包括戒烟诊所的运作。韩国国民戒烟诊所预算增加了近三倍。加拿大正在利用新的资金开发尼古丁替代治疗方案,每年向符合条件的吸烟者提供8周的免费戒烟治疗。英国于11月批准一种电子烟产品作为戒烟药物,其国家健康研究所目前正在资助一项随机对照试验,以检查电子烟与尼古丁替代疗法相比,在戒烟服务中的疗效。西班牙卫生专业人员对戒烟方法的培训已被确定为国家健康促进和卫生服务战略的关键要素之一。该国已经开发了针对所有初级保健专业人员的在线培训,培训包括行为改变的模块方法和健康教育。爱尔兰建立了新的戒烟服务协调架构和国家标准,以及培训干预方法的年度目标。

  ——第15条“烟草制品非法贸易”

图13:实施《公约》第15条各项措施的缔约方比例图(单位:%)

  近年来,随着越来越多的国家签署、批准《议定书》,更多缔约方不断加大力度打击烟草制品非法贸易。根据统计数据显示,96个缔约方已制定打击烟草制品非法贸易的法律。除建立许可证制度、促进协作和要求清晰可见的标记外,根据本条实施的所有措施与2014年相比均有明显进展,其中研究、推进烟草制品跟踪和追溯系统的缔约方数量大幅增加(图13)。

  马来西亚从2016年10月1日起,所有本地烟草厂商需改用新的印花税,违例者将依1976年国产税法第74条被指控。这项措施是为了打击走私烟猖獗问题,以维护国家税收利益。欧盟和白俄罗斯达成一项协议,加大合作共同打击烟草制品走私。俄罗斯为遏制境内卷烟非法贸易,建立起烟草制品追踪系统。该系统要求每个卷烟包装盒上都附有无线射频识别标签。瑞典各地政府要求修改烟草法,推行烟草销售许可证来阻止贩卖走私烟草。法国将打击烟草制品非法贸易纳入其“2014~2019年国家烟草控制计划”。英国就如何实施烟草制造设备许可证制度以及是否在烟草供应链上实行许可证制度等问题进行公众咨询。

  ——第16条“向未成年人销售和由未成年人销售”

图14:实施《公约》第16条各项措施的缔约方比例图(单位:%)

  总体而言,2016年虽然各缔约方在禁止向未成年人销售和由未成年人销售烟草制品方面,尤其是在更积极执行限制年龄要求、禁止销售小包装卷烟和禁止自动卷烟售货机等方面取得进展,但是总体的执行情况略逊于2014年。根据统计数据显示,115个缔约方明确禁止向未成年人销售烟草制品。95个缔约方明确禁止由未成年人销售烟草制品以及分支或小包装销售卷烟。69个缔约方禁止生产和销售对未成年人具有吸引力的烟草制品形状的糖果、点心、玩具等物品。77个缔约方规定烟草制品销售者在不确定情况下,可以要求购买者提供适当证据证明已达到法定年龄(图14)。各缔约方允许购买烟草制品的最低法定年龄也各有不同,一般从14岁至22岁不等,平均年龄为19岁。

  2016年,澳大利亚塔斯马尼亚政府在其五年战略计划草案中将最低合法吸烟年龄从18岁提高到21岁。泰国将最低吸烟年龄从18岁提高到20岁。肯尼亚于9月开始实施禁令禁止销售单支卷烟。菲律宾颁布政策,禁止学校内包括校舍、食堂向未成年人销售烟草。匈牙利、捷克对电子烟实行年龄限制。

  ——第17条“对经济上切实可行的替代活动提供支持”及第18条“保护环境和人员健康”

图15:烟草种植缔约方在烟草种植、生产和推广可行的替代措施方面所实施的不同保护措施比例图(单位:%)

  统计数据显示,64个缔约方境内有烟草种植,部分缔约方在烟草种植、生产和推广可行的替代措施方面取得了一定的进展(图15)。虽然第17条的整体实施率水平较低,但有些缔约方还是认识到向烟草种植者提供替代活动的重要性,如由其他作物替代烟草、为替代计划提供激励措施(如补助等),以及为烟草种植者创造其他就业机会。西班牙报告利用国家预算(援助多样化和经济振兴烟草种植地区)和欧洲财政资助的农业农村发展基金,支持烟草作物的多样化。突尼斯正在促进烟草种植替代项目,即将烟草种植替换成土豆和其他蔬菜种植。与此相反,一些缔约方(如阿富汗和巴拿马)则报告对此缺乏兴趣或反对替代生计项目。

  2016年保护烟草业人员健康和保护环境的水平与2014年基本持平。第18条的实施率仍然偏低,但有些缔约方表示,已计划改进法规和政策来保护环境和人员健康。此外,有缔约方提到采用不使用化肥的烟草种植和生产,采用植物保护产品,并减少用水量等良好做法。澳大利亚政府虽然宣称全国已不允许烟草农业和制造业,但事实上一些联邦、州和领地仍然有烟草种植存在,这些政府还制定了环境和职业健康安全法律和监管政策来保护环境和人员健康。由于种植烟叶能给其带来更多的经济收益,阿富汗财政部坚持出口烟叶并表示没有意愿采取措施保护环境和人员健康。

  ——第19条“责任”

图16:缔约方针对责任及与烟草公司的诉讼采取的不同措施比例图(单位:%)

  就刑事责任而言,76个缔约方在其控烟立法中制定了刑事责任。42个缔约方报告在控烟立法以外作了类似规定。就民事责任而言,58个缔约方报告其现有法律中有适用于烟草控制措施的一般民事责任(图16)。43个缔约方报告其制定了专门针对烟草控制措施的民事责任。32个缔约方报告其在民事或刑事责任条款制定了赔偿义务。一般而言,启动民事和/或刑事责任的诉讼来反对烟草行业,或通过诉讼来补偿有关烟草使用的成本仍然相对较少,不到1/5的缔约方有这样的行为。

  2016年4月22日,韩国国民健康保险公司就国家和国民因吸烟问题而遭受损失向菲莫国际、英美烟草和韩国KT&G三家烟草公司提起寻求537亿韩元的赔偿诉讼展开第8次辩论,此次辩论的焦点是吸烟的致瘾性问题。韩国此前出现过4起有关吸烟的诉讼,都是吸烟受害者及其家人要求对方赔偿损失。除了1例目前高等法院未作出判决外,其余3例均以原告(烟民)败诉告终。虽然一直以来,医学界不停发布有关吸烟过多会诱发某些癌症的研究结果和数据,但是,法院仍然要求原告方必须提出明确证据来证明吸烟的致瘾性,以及吸烟与患各种癌症几率关系的具体数值。

  ——第20条“研究、监测和信息交换”

图17:各缔约方开展或推动不同主题研究的比例图(单位:%)

  2016年,多数缔约方报告已建立监测烟草消费模式的国家系统,在监测青少年吸烟流行性可比数据上也取得良好进展(图17)。一些缔约方表示在生成新的烟草使用数据、监管新型烟草制品的数据收集上也取得进展。一些缔约方强调为烟草监督建立新的监测系统或改进现有系统,例如更频繁地收集数据或纳入新型烟草制品(如电子烟)有关数据。但同时也存在以下一些问题:大多数缔约方在成人吸烟流行性的数据可比性上还需要进一步改进,无烟烟草的数据收集仍然少见,缺乏烟草使用的经济负担可用性数据以及非法贸易所占份额的相关数据。

  1.流行病学监测国家体系。2016年,95个缔约方已建立监测烟草消费模式的国家体系。75个缔约方建立监测接触烟草烟雾的系统。66个缔约方确定烟草消费的决定因素和社会、经济和健康指标。59个缔约方监测烟草消费的后果。

  2.控烟研究主题。缔约方最常见的控烟研究主题是烟草使用的决定因素、烟草使用的后果和与烟草消费相关的社会和经济指标(该指标普遍低于2014年)。只有大约1/2的缔约方研究女性烟草使用,特别是考虑到孕妇和治疗烟草依赖。只有1/10的缔约方研究替代生计。

  3.烟草使用的流行性调查。目前的大多数调查采用标准化方法,如全球青年烟草调查(GYTS)、学龄儿童健康行为(HBSC)或欧洲学校酒精和其他药物调查研究项目等(ESPAD)。

  ——第21条“报告和信息交换”

  133个缔约方按照要求准时提交了实施报告,12个缔约方在2016年10月31日之前提交,合计145个(81%)缔约方提交了实施报告。《公约》生效12年以来,有5个缔约方2016年首次提交报告。从未提交过实施报告的缔约方逐年下降,从2012年15个,2014年9个,降至2016年的7个(安哥拉、佛得角、赤道几内亚、埃塞俄比亚、几内亚比绍、利比里亚和赞比亚)。

  ——第22条“科学、技术和法律方面的合作及有关专业技术的提供”

图18:各缔约方提供或接受援助的领域(单位:%)

  2014~2016年,接受援助的缔约方多于提供援助的缔约方。在烟草控制项目的专家指导、技术和技能转让、人员培训和宣传这三个领域,无论是提供还是接受援助的缔约方都较多(图18)。为支持《2030年联合国可持续发展议程》,《公约》秘书处将发起一个新项目(《烟草控制框架公约2030》),于2017年4月到2021年3月协助各缔约方加强《公约》实施。

  ——第26条“财政资源”

  财政资源在实现《公约》目标方面发挥着重要作用。2016年的数据显示,27个缔约方鼓励本国所参与的有关区域和国际政府间组织以及金融和发展机构为发展中国家缔约方和经济转轨国家缔约方提供财政援助以支持其履行公约义务。俄罗斯与欧亚经济联盟(亚美尼亚、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦)合作提供援助。在欧盟的赞助下,芬兰与塞尔维亚共同实施双边烟草控制项目。类似的多边和双边项目合作已经建立,成为《公约》秘书处南南合作和三角合作的一部分。

  除各国政府、世卫组织和《公约》秘书处为许多发展中缔约方和经济转轨缔约方的履约工作提供资金外,近年来,一些非政府组织如布隆伯格基金会、比尔和梅琳达·盖茨基金会等也提供了大量的经费在世界各国开展控烟工作。

  ——关于“新型烟草制品”的监管进展

图19:2016年无烟烟草制品、水烟、电子尼古丁传送系统与电子非尼古丁传送系统的市场份额及相应法律法规的比例图(单位:%)

  目前,全球大部分缔约方国内市场都存在无烟烟草制品、水烟、电子尼古丁传送系统(电子烟)和电子非尼古丁传送系统(图19)。2016年许多缔约方加强了对新型烟草制品的调查和监管政策研究。

  1.无烟烟草制品。各缔约方针对无烟烟草制品(包括嚼烟和鼻烟等)的监管政策各不相同。欧盟大部分国家、澳大利亚、巴林、伊朗和新西兰禁止生产和销售无烟烟草制品。

  2.水烟。虽然水烟在一些缔约方是非法产品,但是市场上仍然存在从黑市购买或私人携带的水烟。东地中海地区的水烟市场正快速扩张,有水果水烟和电子水烟等。挪威和毛里求斯禁止水烟。

  3.电子尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送系统。针对电子尼古丁传送系统(电子烟)和电子非尼古丁传送系统产品的多样性以及不断进化的产品种类,各缔约方采取不同措施进行监管,如对其进行全面禁止,或视同烟草制品、食品、药品或一般消费品进行监管。新西兰、新加坡、卡塔尔等22个缔约方禁止进口和/或出售电子烟。

  68个国家已经制定了规范电子烟的有关法律法规,包括购买的最低年龄、广告促销和赞助、包装(儿童安全包装、健康警告标签和商标),产品监管(尼古丁含量/浓度、安全/卫生、成分/口味),报告/通知、税收和分类等。欧盟从2016年5月20日起全面实施新修订的《烟草产品指令》,严格限制电子烟的广告宣传,主要包括8点内容:(1)设定尼古丁浓缩液的最大值、尼古丁烟弹和烟油仓的最大容量;(2)电子烟应该能防儿童开启且有防护保护,应当确保在添加烟油时不会溢出;(3)电子烟的成分必须是高纯度,且在用同样的强度和持续时间抽吸时提供相同数量的尼古丁;(4)强制要求电子烟具有健康警示,明确告知消费者电子烟含有尼古丁且非吸烟者不得使用;(5)包装必须包含列明产品所有成分的清单、尼古丁含量,使用说明及不良反应、风险人群,致瘾性和毒性,禁止包装上的促销元素和跨国广告与促销;(6)宣传广告不应该出现在仅供18岁以下人群收看的媒体;(7)电子烟生产商与贸易商的宣传广告中,不应该以各种形式来鼓励不吸烟者尝试使用电子烟产品;(8)电子烟的广告宣传中需要明确产品就是电子烟,而不是一种烟草制品(注:该用语仅指在做电子烟广告宣传时使用,其目的在于暂时允许电子烟做广告宣传,而不是指电子烟不属于烟草制品)。英国药品及保健品管理署(MHRA)负责监管英国的电子烟,卫生部自11月开始要求电子烟有健康警语。

  美国(非缔约方)食品药品监督管理局(FDA)于2016年5月首次将电子烟和雪茄纳入传统烟草制品的监管范畴。2016年8月8日起实行新规,对所有烟草制品实施监管,具体包括电子烟、烟油、烟斗、水烟、雪茄及其他新型烟草制品。要求出售时必须验证客户的身份证明,禁止销售给18岁以下的未成年人。FDA还对尚未上市的烟草产品进行审查,以防烟草商发表误导性的声明。同时,还对烟草制品的成分进行评估、对生产过程进行审查并对烟草制品的潜在风险进行咨询并发出警示。芬兰计划征收新的烟草税,并将征税范围扩大至电子烟来限制电子烟的使用。填充式电子烟烟油每毫升征税30欧分(约合人民币2.3元)。如果该提议在芬兰生效,廉价的电子烟油花费将明显上升。到目前为止,芬兰只允许销售不含尼古丁的电子烟油,2017年有望允许出售含尼古丁的电子烟烟油。从2016年8月1日起,新加坡在禁止销售和进口电子烟之后,进一步禁止进口鼻烟及其他新型烟草制品。该禁令根据《烟草(广告和销售控制)法》第15条的《禁止烟草产品法规》予以落实,分两个阶段实施。其中第二阶段(自2016年8月1日起生效)全面禁止本土市场中现有的新型烟草制品(包括鼻烟、嚼烟等)。该禁令是新加坡现有控烟措施不断强化的一部分。该禁令旨在确保这些新型烟草制品在新加坡市场不能立足或成为趋势,防止这些产品刺激需求从而导致烟草消费的流行,防止此类产品成为非吸烟者吸烟的“跳板”或“起点”。另外,随着新款电子烟的设计越来越不像传统卷烟,新加坡还扩大禁令范围,把所有可用来模仿抽烟行为的产品及其零件都列为禁品,以免市民分批进口零件后,自行组装成烟具。在中国香港,含尼古丁的电子烟是被完全禁止的,任何销售或使用它的人都可能遭受重罚,甚至被监禁长达两年。然而,不含尼古丁的电子烟则被视为合法。丹麦凭处方才能购买含尼古丁的电子烟。

  五、全球控烟履约趋势分析

  总体而言,伴随《公约》相关实施指南和政策建议的陆续通过,以及《议定书》的即将生效,《公约》的影响日益深远。一方面,《公约》秘书处积极推动各国颁布实施更加严厉甚至超越《公约》规定的控烟法律法规,并在这些政策的制定实施过程中,以《公约》第5.3条为由,防止政策受相关产业的商业和其他既得利益的影响。与此同时,与烟草控制相关的国际和缔约方国内各类诉讼日渐增多,呈现多元化的趋势。另一方面,随着传统卷烟的生产、销售和使用空间被持续压缩,传统卷烟生产企业纷纷加大力度转向新型烟草制品的研发与销售。

  控烟措施愈发严厉。各缔约方控烟履约工作逐步向纵深发展,彼此之间的交流日益密切,新的控烟法律或措施更加广泛,监管更加严厉。在《公约》大框架已经相对成熟的背景下,对《公约》重点条款的实施和研究从面向点转移,日趋细化,有些措施已超出《公约》明确规定的责任和义务,并试图从实施指南等不具有法律约束力的指导性文件中寻求更深层次的突破。如强制推动实行素面包装政策和使用图形警语、禁止在销售点陈列烟草制品、将无烟环境法规延展至覆盖除室内空间之外的室外区域等等。

  法律纠纷日益多元。随着全球控烟理念、监管措施向更多领域延伸,对各缔约方政府部门、烟草生产企业、烟草制品经营者、消费者等提出更多约束性要求。《公约》与各缔约方的国内法律法规、其他国际规则之间的矛盾和冲突不断增多,控烟与烟草行业依法生产经营所导致的各缔约方国家内部涉烟类民事、行政、刑事诉讼等更加频繁,更加多样。

  打击非法贸易持续加强。伴随着全球控烟履约的深入发展,合法烟草制品的生产、销售成本日益提升,导致非法烟草制品的消费需求急剧增加,非法贸易不断扩张。为进一步遏制烟草制品非法贸易对全球控烟履约工作的影响,督促各缔约方配合、参与、开展相关领域的研究以及尽早批准《议定书》成为世卫组织的工作重点。与此同时,各缔约方也持续加强了对烟草制品非法贸易的打击力度。

  对新型烟草制品的监管日益重视。世卫组织和各缔约方已经更加清晰地认识到新型烟草制品的蓬勃发展对当前控烟履约工作的冲击和影响,加强对新型烟草制品的研究和监管日益成为各缔约方关注的重点。

 

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