法国对控烟法条款的合宪性审查
2018年05月02日来源:法制网作者:于秀艳

  烟草在线据法制网报道  法国的控烟开始得较早,从1970年代就开始通过法律禁止烟草广告。自2011年4月起,烟草制品包装上全面实行图形加文字警示,正面的30%为文字警示,背面的40%为图形警示。在澳大利亚开始对烟草制品实行全警示简易包装后,引来英国、法国、爱尔兰一众国家纷纷效仿。在大图警示上烟包之后,全警示、标准化、无美化装饰的简易包装,已经成为全世界新鲜而有力的一股控烟潮流。

  2014年,法国卫生部长提交议会审议《现代化卫生系统的法律》(第2016-41号法)草案即法国《公共卫生法典》的修正案草案。2015年12月17日,草案获得议会正式通过。该法一共有227条,涉及到整个卫生系统的方方面面,预防、教育、医疗途径、创新、患者权利等等,意在重建法国卫生系统,使其更适合患者的需要以及人口老龄化、慢病发病率增长的新形势。其中的预防就包括加强控烟措施,特别是要求烟草包装中性化、标准化的措施,希望从此终结包装作为烟草制品广告的功用。12月21日,60名国民议会议员和60名参议院议员,将该法包括标准化烟包规定在内的15个条款,提交到宪法委员会,要求进行合宪性审查。

  法律本来就是经过国民议会和参议院各自的审议,这帮议员们怎么还会要求对他们自己刚刚通过还没颁布的法律进行违宪审查呢?他们如果觉得违宪为什么还要通过呢?究其原因,议会中有不同的党派,背后有不同的利益团体支持,对不同议题有不同的意见。一项法律之所以能获得通过,通常是因为得到了议会中占多数席位党派议员们的支持。这个违宪审查的申请资格,正是给议会当中的少数派议员们准备的,实际上也是一种权力的制衡和平衡。最初设立宪法委员会的时候,启动违宪审查的只有政治领袖即总统、总理、国民议会议长、参议院议长,后来才修改了相关条款,60名国民议会议员或者60名参议院议员联署提起,也可以启动合宪性审查。

  法国宪法委员会合宪性审查制度

  法国的宪法委员会,根据1958年第五共和国宪法设立。委员会由九名成员组成,由总统、国民议会、参议院任命,每人任期九年。每三年换三名成员,分别由总统、国民议会、参议院各任命一名。历任总统自动成为终身委员。它的主要任务是审查议会制定的法律包括即将批准的国际公约的合宪性,裁决总统和议员的选举纠纷。

  宪法委员会对法律的合宪性审查,可分为事前审查和事后审查。事前审查,是指对议会已审议通过但尚未公布生效的法律议案进行审查,做出宪法裁决(DC)。有权提起启动这一程序的主体有:总统、总理、国民议会议长、参议院议长、60名国民议会议员或者60名参议院议员。通常只做不公开书面审理,允许当事人提交意见和答辩意见。宪法规定,事前审查的宪法裁决期限为一个月,紧急情况下可八天。

  事后审查,是指对已经生效的法律所进行的合宪性审查。诉讼中的一方当事人认为与该诉讼相关的法律条款侵犯了其受到宪法保护的公民权利和自由,则法院中止诉讼,将案件提交最高法院或最高行政法院审查。如果最高法院或最高行政法院认为确有必要,则将案件移交宪法委员会作合宪性先决问题审查(QPC)。这种事后审查开庭审理的裁决期限为三个月。

  宪法委员会相当于一个法院。它实行集体制全员审理,法定有效人数为七人。当持两种意见委员人数相同时,委员会主席有决定权。它只发布一份裁决意见,不发布不同意见,也不公开会议讨论内容。它的裁决对社会具有普遍约束力。

  对《现代化卫生系统的法律》一些条款的合宪性审查

  法国宪法第61条第2款规定,法律在未公布前,得由共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长、60名国民议会议员或60名参议院议员,提请宪法委员会审议。

  2015年12月21日,克里斯汀•杰可波等60名国民议会议员、布鲁诺•莱泰里奥等60名参议院议员,根据宪法第61条第2款的规定,对已审议完还未公布的《现代化卫生系统的法律》中的15个条款,提请宪法委员会作合宪性审查(2015-727 DC)。

  这15个条款涉及到的规范内容非常广泛,包括:禁止烟草制品添加味和添加剂;禁止烟品店内烟草广告;烟草制品标准化简易包装;取消中止妊娠书面确认的一周时间间隔;降低毒品及其使用者危害风险;设立最低风险吸毒室;公共医院的服务、医疗设备的协调使用;建立对接受公共经费承担公共医疗服务的私营医疗机构的过度开支控制机制;生殖和胚胎移植研究;加强在化妆品生产、经销公司以及产品相关服务公司与卫生系统内角色之间的关系的透明度;医疗受害人的集团诉讼问题。

  一个月后,2016年1月21日,宪法委员会主席让•路易斯•德伯莱和7名委员一起,作出裁决:

  第一,第46条第二款、第59条第二款、第83条第一款下第4项、第107条第九款,与宪法相抵触。

  第二,第22条第二款、第23条第一款第2项、第27条、第41条、第43条、第82条,第83条的其他款、第99条第一款下B项、第107条第一款第1项、第109条、第111条、第143条、第155条第三款、第178条第5项、第184条第一款第2项和第二款,符合宪法。

  与烟草制品相关条款的裁定及理由

  在上述15个条款的违宪审查申请中,有三条与烟草制品有关,即关于禁止烟草制品添加味和添加剂、禁止烟品店内烟草广告、烟草制品实行中性标准化包装的条款。

  关于第22条第一款禁止烟草制品添加味和添加剂的规定,宪法委员会认为该条是根据欧盟指令所做的国内法转化。它一方面认为,判断国内法是否违反欧盟法不属于自己的职责,而且即使国内法违反了欧盟法,也不必然构成违宪理由,不能因此而宣布其违宪;另一方面又认为,该条没有违反宪法规定,也没有明显违反欧盟法。因此,宣布其符合宪法。

  第23条扩大了原《公共卫生法典》中关于禁止烟草广告的范围,规定在烟品店内,即使设置的广告在店外是看不见的,也同样禁止。宪法委员会认为,禁止店内烟草广告确实限制了企业的经营自由,但是这种限制是为了保护不吸烟的人不受烟草广告影响去消费烟草,与立法机关保护公众健康的立法目标相符,而且比例相称,因此,宣布该条款与宪法相符。

  下面着重来说第27条关于烟草制品中性化、标准化包装的规定。所谓中性化、标准化包装就是像澳大利亚那样,烟草制品包装的颜色、文字和图形的内容和形式、烟草品牌名称的写法,都由相关的法律法规规定,禁止烟草公司把它用作烟草广告的一种形式促进烟草消费。

  烟草制品中性化标准化包装限制了商标权但符合宪法

  《现代化卫生系统的法律》第27条,为《公共卫生法典》增加了一个新条款,即第L.3511-6-1条。该条规定,卷烟、手卷烟、烟纸的单位包装、外包装应中性化、标准化、无装饰,其形式、尺寸、材料、颜色、注册商标和名称的表现方式等具体标准条件由行政部门制定,2016年5月20日起实施。

  对这个烟草制品中性化、标准化包装的条款,议员申请人对程序的合宪性提出了质疑:在提交议会审议之前,政府就已在部长会议上对烟草制品以中性化、标准化的形式进行包装的措施,作了计划和决定,因而就没有提交立法前预期效果和影响评估研究,从而影响了议会辩论的“清晰性和真实性”。

  议员申请人还质疑中性化包装会剥夺了对商标的任何正常使用,因而侵害了财产权。他们指出,该项规定是对财产的剥夺,立法者必须对此类剥夺提供补偿。他们认为,在市场上使用中性化、标准化包装的义务,既没有经过合理证明,也不与保护公共健康的目标相适称。立法机关把在包装上如何呈现商标及其名称的具体条件,交给行政规制,忽视了自己的立法权限。因此,造成了对经营自由不相称的侵害,立法者必须给予补偿。

  1.关于程序问题

  宪法委员会认为,议会在审议该条款的过程中已经进行了多轮辩论和讨论,因而不能说这一措施的采纳不具有“清晰性和真实性”。

  2.关于立法机关的权限范围

  宪法委员会指出,宪法第34条规定,法律确立……财产制度、物权、民事和商事债务的基本原则,因此,立法机关有责任充分行使宪法特别是第34条赋予它的权力。

  立法机关在行使这项权力时,明确规定了施加给制造商的新义务,即卷烟、手卷烟、烟纸的包装中性化和标准化。它授权行政部门去执行,要求行政部门制定具体的实施细则和程序,但是,它充分界定了行政机关的权限范围。它没有把宪法授予它的通过法律制定规范的权力,转交给行政部门或司法部门。同时,因其规定的范围和要求明确,行政部门只能在权限范围内规制这个事项,既不能制定差别化歧视性的规则,也不能禁止商标和标识在这些包装上出现。因此,指称立法机关无视其立法权限的说法不能成立,予以驳回。

  3.关于对商标权、经营自由的限制和剥夺问题

  财产权是1789年《人权和公民权宣言》第2条和第7条所保护的基本人权,财产所有权是神圣不可侵犯的权利,除非是“在法律明确规定的公共需要之明显必需时,在公平的预先补偿条件下”。法国宪法明确规定,1789年《人权和公民权宣言》是其组成部分。宪法委员会承认,自1789年以来,财产权的概念已经发生了很大变化,所涵盖的领域更广,后来的法律和国际条约所规定的商标所有人的权利,也属于财产权范围。

  那么,就要看被诉第27条对商标权的限制,是否符合一般公共利益,并与其立法所设定的目标相适称。符合一般公共利益并与立法目标相适称的限制,就是符合宪法的,不符合、不适称的限制,就构成了剥夺,就需要给予“公平的预先补偿”。

  宪法委员会指出,第27条规定卷烟、手卷烟、烟纸的包装中性化、标准化,但是并未禁止在包装上印刷商标品牌的名称。消费者仍然可以根据包装上的商标名称,对不同的产品明确辨识。只是商标所有人对商标的使用受到了限制。但是,商标所有人仍然拥有其商标的使用权,仍然可以防止第三人未经许可使用其商标品牌。意即认为商标权是一种消极权利,对商标权保护的本质在于对抗第三人使用注册商标。

  宪法委员会认为,产品包装具有促进产品消费的广告功能,而烟草制品是对人类健康有害的产品,通过要求卷烟、手卷烟、烟纸的包装中性化、标准化,立法机关旨在剥夺这些产品包装所具有的促进消费的广告功能。立法机关所追求的目标是保护公众健康,而且,该条款并未禁止烟草制品的生产、经销和销售,不造成明显的对财产权和经营权的不适称的限制。

  最后,宪法委员会宣布,第27条的中性化、标准化包装的规定,并没有无视任何宪法要求,因此宣布其符合宪法。

  后续程序

  宪法委员会作出裁定后,《现代化卫生系统的法律》在2016年1月26日公布。关于烟草制品包装中性化、标准化的规定也随之在同年5月20日生效。之后,政府行政部门根据该法制定相应的实施程序、技术细节,对卷烟、手卷烟、烟纸、电子烟、无烟制品及其包装的形状、材料、颜色、布置、形式、内容等等作出详细规定。烟草公司虽然仍向行政法院提起了诉讼,但是由于宪法委员会在法律颁布前就已经作出了宪法裁决,后来的诉讼都只涉及技术问题。

  法国现行的烟草制品标准化包装,已然经历过宪法委员会的合宪性审查和最高行政法院合法性审查两大关口。它在总体上看起来和澳大利亚的全警示简易包装非常相似。背景色为棕绿色,禁止任何有促进消费的设计,禁止内插页和外贴页。它共有三组14个由文字和图形组成包装标签警示,其文字内容包括:吸烟导致九成肺癌;吸烟导致口腔癌和喉癌;吸烟导致心脏病;吸烟致盲;吸烟降低生育能力;吸烟增加阳萎风险等等。这三组警示要每年轮换使用,以防“审美”疲劳。这些图文警示必须位于包装正反两面的上部,占正反两面面积的65%。警示部分必须由一毫米的黑边框起,警示之下必须有戒烟网址和戒烟热线电话信息。在烟盒包装的两个侧面的各50%,一个用来印“吸烟至死”作为一般警示,一个用来印“烟草烟雾中含有70种以上的致癌物”作为知识信息。

  2017年1月1日,烟草制品中性化、标准化、无美化装饰的包装在法国全面上市。

  (更正:法学院专刊2018年4月11日第10版“澳大利亚《烟草全警示简易包装法》的合宪性诉讼”第八自然段第一句“2012年12月1日,也就是《简装法》实施的第一天”应为“2011年12月1日,也就是《简装法》通过的第一天”。)

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