| 烟草行业管理体制创新应对时代变革（上） |
| 字体：【大 中 小】 作者:湖北咸宁市局（公司）局长（经理） 游爱民 更新日期:2005-9-28 |
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烟草在线专稿 中国烟草业在过去20多年的时间里靠中国政府建立起来的专卖体制一路顺风，国家财政收入一直攀升。20世纪之前中国烟草正处于成长阶段，庞大的市场需求成为烟草行业实现总量扩张和结构升级最为重要的经济基础。与此同时，在中国没有成为世贸组织的正式成员和中国政府奉行产业政策指导下的“市场经济”和“渐进市场化”改革战略的宏观背景下，烟草行业可以通过“行政垄断”并设置较高的政策壁垒把国外烟草商拒之门外，从而有效地规避那些具有强大竞争实力的公司对国内市场的挤占。
可现在处于转型时期的中国社会，随着时间推移和各方面因素的变化，一些原来支撑行业发展的背景条件已不复存在，但一些原本就已存在的较深层次的矛盾则尖锐显露出来，而一些从未触及的新问题又在不断出现。如果把中国烟草行业放在中国社会经济的宏观背景和世界烟草市场的整体格局中来考察，不难发现：对长期处于专卖体制的支持和保护之中的中国烟草行业而言，影响其发展甚至生存的潜在风险正在迅速增加。如果不正视这些潜在风险的存在或者不采取有针对性的防范和化解措施，这些风险就极有可能进一步积累和升级，进而对中国烟草行业的前途和命运构成严重的威胁！
当前中国烟草行业所面临的困境与难题
（1）现行的烟草财税及计划体制到了彻底改革的时候了。
现行的财税体制已运行了十多年。无论是从优化国内烟草资源配置效率还是从有效化解加入世贸组织之后日趋激烈的国外竞争压力的角度而言，大力培育优势企业和发展名牌产品不但是优化行业整体结构的关键环节，而且也是支撑烟草行业现实生存和长远发展的基础所在。然而，现有体制结构对优势企业和名牌产品的持续扩张却造成了难以突破的瓶颈约束。
首先，在现行的分税制财政管理体制下，名义上归中央的高额烟草税收（消费税+17%的增值税），由于从分税制改革一开始时就包含于地方财政基数之中，而且在决定中央对地方的增长分成部分起着非常重要的作用（从1994年以来，中央对地方的税收返还额是在1993年基数上逐年递增、递增率按各地区增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定；在这种体制框架下，以消费税为主体的烟草税收自然成了各地区保证财政基数和获得中央税收返还的极为重要的决定因素），因而它事实上与地方财政收益是高度相关的。由于1994年开始实行的分税制财政管理体制，中央在核定各省的财税基数时是以1993年的实际数为基数的，而且核定之后便一直固定不变。卷烟作为一种高税产品，在各省的财税基数中占有重要地位。而各省的卷烟税收基数又直接与1993年分配到的生产计划紧密相关。也就是说，在各省的财税基数中，已将下达给该省的卷烟生产计划中所实现的税收包含在内，中央与各省之间存在着相互的承诺关系。因此，只要各地方的财税基数不改变，或者是只要烟草税收仍然包含在各省的财税基数中，不管出于何种理由，国家计划部门和烟草行业主管部门想要在总量指标（这受市场需求容量的刚性约束）不变的情况下调整地区间卷烟生产计划，必须面临着来自各方面的巨大压力而最终难以实现。正因为如此，国家对烟草制品实行“寓禁于征”的高税政策不但诱致了各地方政府对烟草企业进行广泛的行政干预。一些地方为了保护本地卷烟企业，总是运用种种手段在其辖区范围内推销、摊派本地卷烟，同时对外地卷烟进入本地市场进行严格限制。在这种情况下，一方面使得烟草行业的过量供给难以避免，另一方面又使得各地烟草市场被人为切割。也正是由于地方政府的行政干预和“画地为牢”的市场分割，既限制了那些主要依托产地以外市场生存和发展的大企业、大品牌的持续扩张，又对烟草行业的结构调整和企业重组设置了许多非市场性的行政壁垒和障碍，终久难于实现大市场。
（2）专卖管理机制要适应时代的变革
现行的专卖体制不适应中国市场经济的发展也无法使烟草大品牌大市场的形成。
中国烟草在专卖体制下曾经取得了巨大的成绩，但随着时间的推移和各方面因素的发展演化，烟草行业对建立在“专卖保护”基础上的“垄断经营”的制度依赖性也越来越强，一些具体的制度设计又不断助长了行业内部的地方保护和市场割据倾向。
烟草专卖局与烟草公司两块牌子，一套机构，集专卖管理的行政职能与烟草经营的企业职能于一体，在本位经济利益的驱使下，容易导致专卖管理服从和服务于地区和部门盈利目标的需要。由于市场监管与市场经营的职能混同，结果一方面诱致烟草专卖局（公司）对正常的市场经营活动难以进行公正有效的监督和管理，另一方面也促使其过多地以非经济手段对企业和市场进行干预。在这种情况下，不但公平竞争，健康有序的市场环境难以培育、而且烟草系统内的工商企业也难以成长为真正独立完整的市场竞争主体。
按行政区划相应设置合二为一的烟草专卖局和烟草公司的体制构架，客观上助长了烟草行业久打不破的地区封锁痼疾。由于各省、各地区的行政区域范围是有明确划分的，因而各级烟草公司的产品销售范围也就受到明确界定，在所属行政区域内拥有绝对垄断权，而超出其行政区域的任何经营行为都要受到严格限制。在这种状况下，如果各级烟草公司是一个统一的法人实体的话，则可以通过完善内部组织构架把全国烟草联结成一个布局完整、协调有序的全国性大市场；而如果各个烟草公司各是一个独立利益主体的话，则全国烟草市场必然会出现按行政区域互相割据的状况，因此国家在进行烟草专卖的体制设计过程中不可避免地带有较浓厚的计划经济和行政主导色彩。客观地说，按照行政区划相应设置地方烟草专卖局和烟草公司的做法，符合制度创新的“路径依赖”原理，与当时的宏观经济背景和烟草行业情况是相适应的。然而，随着中国烟草市场逐渐深入，特别是在中国财政分权化改革导致地方利益日益独立时，按照行政区划相应设置的烟草专卖局和烟草公司也逐渐形成了依附于地方利益的行动主体，烟草专卖权随之地方化，全国烟草市场的地区封锁和市场分割现象也就逐渐凸现出来。烟草行业制度改革就难以进行。
（3）跨国烟草公司积极渗透国内市场，全球禁烟运动逐渐高涨，中国烟业遭受日益严峻竞争与生存压力。
近年来，为了进一步增强其市场竞争能力和扩大其在全球的市场份额，几家主要的跨国烟草公司纷纷开展了大规模的收购与重组。除中国之外的世界烟草市场基本为“四大烟草巨头”所把持和垄断。而在中国以外的世界烟草市场上，其所占份额更高达62.5%。
虽然中国烟草市场由于有专卖制度的强力保护而免遭跨国烟草公司的鲸吞蚕食，但由于中国有庞大的人口规模、居民吸烟率又较高，而且其消费购买力又处于迅速增长之中，各大跨国烟草公司绝不可能放弃进军中国这一块代表全球市场三分之一的份额而又一直未被其开垦经营的“新兴市场”的壮志雄心。事实上，各大跨国烟草公司早在几年前就加快了对中国市场的渗透步伐，如纷纷在韩国、印尼、越南等周边国家投资建厂，近期又与国内烟厂所谓技术合作达成合资与合作项目，国际几大跨国烟草公司近年来对中国市场的渗透也日渐深入。可以说，在今天的中国，虽然通过合法渠道进口的外国卷烟为数不多，但“万宝路”、“555”等外国卷烟的品牌知名度和在市场上的实际占有率事实上是90%以上的单一国产卷烟品牌都无法达到的。
长期以来，中国烟草依靠专卖体制曾经非常成功地把国外烟草商拒之门外，现在则要履行世贸组织的承诺，他们将凭借雄厚的资本实力、极高的品牌影响度、成熟的市场运作经验等不断挤占中国市场，由此也将导致国内烟草市场上掀起日益激烈的国际化竞争。
（4）业内市场至今未通开，无论南方或北方（除中央直辖市外）仍未见到大市场的迹象。
为了应对国际竞争形势的逐渐加剧，中国烟草的整体竞争实力亟待提高，通过近两年的工业企业联合重组，规模效应已经体现，但是商业市场竞争规模至今仍未形成。除跨省联合重组的企业烟草市场花色品种多了点而外，特别是一省联合重组的企业成为一统天下，只许配额销售本省产品市场，更加有壁垒之势，中国烟草市场仍陷入“优不胜，劣不汰”的低水平状态。
据笔者所知，与其相反的是“555”、“万宝路”个体户暗里销售其价格比市场要低3—5元一包。它们以质优价廉实力竞争露出了水面。
今年2月27日最早批准《烟草控制公约》的40个国家生效，这是世界卫生组织针对烟草的第一个世界范围的多边协议（公约须经我国人大批准后方能在国内生效）。随着公约的生效，掀起了全球反吸烟浪潮高峰，国内各大城市反吸烟的活动措施也纷纷出台，据悉截止目前已有40多个城市叫停烟草广告。而全球性禁烟运动的逐渐高涨，使吸烟行为受到越来越多的限制，诱致吸烟的社会和文化环境也日渐衰退，吸烟人数正不断下降。在这两方面的综合作用下，可以预言，在未来中国烟草市场上，整个社会的吸烟率和人均吸烟强度肯定会不断减弱。只是由于中国总人口还处于上升趋势。综合各方面的因素。从1990年以来中国人口总数、城乡居民收入和中国卷烟市场销售总量的相互变动关系来观察，可以看出，中国烟草市场潜在消费者数量和其购买力不断提高（指高档烟灰色消费）的同时反而出现销量下降的态势，受此影响，中国烟草行业的未来将不得不面对生产能力过剩，价格提升乏力，平均利润下降等一系列难题和挑战。
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