| 建立健全惩治预防腐败体系促进行业健康发展 |
| 字体：【大 中 小】 皖宣城市烟草公司 盛业发 更新日期:2006-4-26 |
|
烟草在线专稿 建立健全惩治和预防腐败体系是党中央为做好新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策。就烟草行业而言，笔者认为：注重把握教育、制度和监督三个督查环节，采取切实有效措施，加快惩治和预防体系建设，努力推进反腐倡廉工作民主化、制度化、规范化，促进烟草行业健康平稳发展。
一、烟草行业的基本状况
烟草行业从80年代初组建以来，在行业内施行“垂直领导，统一管理，专卖专营”的管理体制，烟草专卖体制是我国改革开放的产物。
国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并施行烟草专卖许可证制度。一方面采取“寓禁于征”的政策，对烟草课以重税，控制烟草发展；另一方面严格按国家下达的计划组织生产，合理配置资源，最大限度地发挥资源效益。同时，国家加强对烟草专卖品的科学研究和新技术开发，降低焦油和其他有害成份的含量，减少吸烟对人体健康的危害，限制在公共交通工具和公共场所吸烟，禁止未成年人和中小学生吸烟。
20多年来，烟草行业认真贯彻党中央、国务院一系列路线、方针、政策，遵循邓小平“以法治国”的指示和烟草行业发展的客观规律，以科学发展观统揽全局，努力践行“三个代表”的重要思想，使烟草行业得到了较快的发展。全行业实行税利从1982年的75亿元上升到2005年2400亿元，增加到96倍，是国家重要的财政支持。
《烟草专卖法》开宗明文：“为实现烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品的质量，维护消费者利益，保护国家财政收入，制定本法。”一语点破烟草行业的立法宗旨。
烟草行业坚持国家利益至上、消费者利益至上的行业价值观，就行业本身来说，没有自身的特殊利益。
烟草行业的管理模式是托拉式管理，这其中经过两次大的体制改革，一是从2003年开始，烟草行业实现工商分离，各省成立中烟公司，按国家局“深化改革，推动重组，走向联合，共同发展”的指导精神，截止到2005年底，全行业烟草工业从180余家缩减到了44家大型工业企业。二是烟草商业在经营了工商分离后，加快了传统商业向现代流通转变的节奏，从2001年度试点到2004年度全面展开取消县级公司的法人资格，全行业打造以市级公司为经营主体。这样，各级市级烟草专卖局和市烟草公司是两块牌子一套机构，属于独立的法人单位，各县级局（烟草公司）是市烟草专卖局（烟草公司）的派出机构，在财务核算上属于报帐制单位。
近年内，烟草行业深入开展行业党风廉政建设和反腐败工作的同时，认真开展了“维护国家利益、维护消费者利益”从上到下的大讨论，最终形成全行业的共同价值观，并率先提出“提高效率和注重自律”这一课题，深入开展行业内部的管理监督工作，并取得了明显成效。
二、强化思想教育，构筑党员领导干部的思想防线
烟草行业是垂直领导，各级领导班子由上一级党委（党组）任命，在很多企业专卖局长（公司经理）、党组书记由一人担任，这种体制有利于集中管理，但同时也存在着一个监督很难到位的现象，实践证明，反腐倡廉教育的重点是各级领导干部。
近几年来，国家局党组根据中央和国务院的部署，布置全行业各直属单位在地方党委和政府的领导下，深入开展“三个代表”重要思想教育，“十六大精神集中宣讲”和先进性教育活动。
2003年度，全行业兴起学习贯彻“三个代表”重要思想的新高潮，国家局党组连续举办了5期全国烟草系统司局级领导干部“三个代表”重要思想专题研讨班，认真学习领会“三个代表”重要思想，并联系行业实际进行了认真思考，积极探索，对各级领导干部和防腐倡廉提出了新的要求。
2004年度，烟草行业继续把学习贯彻“三个代表”重要思想作为首要的政治任务，采取多种形式，认真总结和宣传实践“三个代表”重要思想先进典型，党的十六届四中全会召开后，国家局党组及时制定下发了《关于学习贯彻党的十六届四中全会精神的意见》，全行业各单位紧紧围绕加强党的执政能力建设的要求，切实加强行业各级党组织建设和领导班子建设，努力提高各级领导干部反腐拒变能力。
2005年度，加强思想政治建设，推进反腐倡廉工作，为行业改革和发展提供强有力的保证。全行业全面开展学习实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动。2005年1月24日，国家局机关召开了保持共产党员先进性教育活动，标志着先进性教育活动在全行业全面启动。全行业各单位把先进性教育活动作为一项重大的政治任务，高度重视，周密安排，先后分两批进行。在“先教”活动中，安徽省局（公司）提出了“国家利益至上，忠实服务人民，献身烟草事业，誓做合格党员”。通过“先教”活动，全行业初步建立保持党员党性的长效机制。
2005年5月，国家局下发《国家烟草专卖局关于在全国烟草行业开展“牢固树立国家利益、消费者利益至上的价值观”大讨论活动的通知》，全行业通过广泛开展“两个至上”的大讨论专题活动，使各级领导干部进一步清醒认识到国家利益和消费者利益至上是烟草行业的共同价值观，也是烟草行业的旗帜，坚持“两个维护”是各级领导干部神圣的职责。
2005年度，烟草行业各级党组织认真组织广大党员干部，特别是各级领导干部认真学习《建立健全教育制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》）和胡锦涛同志在中央纪委第五次全会上的重要讲话，充分认识建立健全惩防体系的极端重要性。国家局党组并根据云南、湖南等贯彻《实施纲要》试点情况制定了《具体意见》，下发全行业执行。
结合保持共产党员先进性教育活动，深入开展党风廉政警示教育，驻国家局纪检组监察局建立了局党组管理的300多名司局级领导干部廉政档案。
与此同时，烟草行业各级党组织不间断地开展“反腐倡廉警示教育”，用成思杰、李真及本行业“腐败典型案件”教育全体党员，尤其是各级领导干部“手莫伸，伸手必被捉。”在行业内形成以廉为荣、以贪为耻的良好风尚，为搞好行业内党风政风的建设营造了良好的环境。
三、强化制度建设，依靠制度惩治和预防腐败
建立健全廉洁从政的各项制度，形成用制度规范行为。制度面前人人平等，按制度办事，建立用科学制度管人的机制，是烟草行业近年来依法行政、依法治烟的具体体现。
2000年初，国家局党组提出了“狠抓基础，稳中求进”的指导思想和“一要规范、二要改革、三要创新”的工作重点，把规范放在工作重点的首位。规范求发展是做好反腐倡廉工作的重要保证。
笔者通过调查，肤浅认为烟草行业在经济运行中，容易产生腐败现象，有以下几个焦点：
1、90年代初至2000年前，各地烟草商业同类卷烟品牌批发价格不一致，很多分、市公司根据卷烟市场行情，由单位定价小组集体定价，在定价和供货单位上有不完善的地方。
2、卷烟销售环节上的体外循环，实际上是少数烟厂和某些烟草公司卖大户，挂的是烟草公司户头，香烟直接卖给贩烟大户，容易导致腐败现象的发生。
3、违价销售与烟厂补亏。
4、基本建设招投标、大宗产品采购不按正常程序办理。
5、任人唯亲，企业法人代表权力难于制约。
毛泽东同志曾经说过：“纪律是执行路线的保证。”
从2000年度开始，各省级烟草公司布置所直属企业对城乡卷烟零售户供应核定销量，并严格执行统一“三级最低批发限价”。安徽省烟草公司明确规定，卷烟三级最低批发限价是全省烟草企业执行纪律的高压线，不管哪一级、任何人，一旦违反，一撤到底。此举既堵塞各单位自行定价容易导致的徇私舞弊的不良倾向，又促进了卷烟市场的健康发展。
2003年3月10日，国家局召开全行业电视电话会议，明确宣布《进一步整顿规范卷烟生产经营秩序五条纪律》，现摘录如下：
1、卷烟工业企业不得以任何理由超计划生产卷烟，违者，一经查实，视情节轻重分别给予企业主要领导记过、记大过、降级、撤职的处分。
2、卷烟工业企业不得以任何形式向商业企业提供样品烟进行卷烟让利促销活动，违者，一经查实，给予单位主要领导撤职处分。
3、卷烟商业企业不得以任何名义、任何理由收受和索要卷烟工业企业钱款和财物，违者，一经查实，给予单位主要领导撤职处分。
4、卷烟商业企业的工作人员（包括访销员、配送员）一律不得收受卷烟工业企业发放的各种奖金、补贴和贵重物品，一经发现，一律给予辞退或解聘，并给予工业企业的主要领导相应处分。
5、卷烟工商企业不得违反有关烟草专卖法规，以任何理由向非正常渠道供货、搞体外循环，违者，一经查实，视情节轻重分别给予企业主要领导和有关责任人记过、记大过、降级、撤职、留用察看，直至开除的处分。
五条纪律在全行业掀起强大震动，随着国家局专卖管理和整顿规范的力度不断加大，以财经秩序整顿和专项治理卷烟体外循环为重点的整顿规范工作取得明显成效，有效的遏制和杜绝了以烟谋私的腐败现象。
从2000年开始，在国家局统一部署下，各省烟草企业以国家招标投标法为依据，结合行业自身特点，先后制定《烟草企业基建技改项目管理办法》、《烟草企业办公类物品采购办法》等，国家局并明确规定，全行业在基建工程招投标、大宗物品采购等环节上，必须严格按照《中华人民共和国招标投标法》办事，实行阳光操作，公开、公平、公正，确保工程优良，干部优秀。
从2000年以来，烟草行业各级纪检监察部门加强对干部选拔任用工作的监督检查，各级党组织先后制定了《党政领导干部选拔任用工作条例》、《干部任前公示制度》、《干部谈话诫勉制度》等，按照德、才、廉、勤、能的标准，选拔干部重文凭而不唯文凭，加大对干部选拔任用中民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗等环节的监督力度，认真落实领导干部个人推荐干部责任制，逐步建立和完善干部任用失察失误责任追究机制。
从2000年度开始，国家局党组狠抓规范这条主线，以科学发展观为指导，以规范为准则，从各项制度上建立预防腐败的机制，尤其是民主监督，设立投诉举报电话，构建反腐倡廉信息平台，取得了明显成效。国家审计署2003年度对烟草行业进驻全面审计，以及2004年度11月17日进驻国家局机关审计，其审计结论，无论是审计的行业直属单位，还是国家局机关本身，就全行业来说，财政、财务收支、预算执行情况等，总体是很好的。审计署通过审计，对烟草行业给予了非常中肯的评价。全行业坚持国家利益至上、消费者利益至上，严格单位内部控制制度，依靠规范和制度来预防腐败，把可能出现的腐败现象消灭在萌芽之中，推动了行业的改革与发展。
四、强化监督管理，努力形成反腐败斗争的整体合力
加强对领导干部权力运行的制约和监督，加强对各级领导班子，尤其是一把手职务行为和个人行为的监督，不断提高行业各级领导班子接受上级组织、班子成员尤其是纪检组长和广大员工监督的自觉性和主动性，是有效预防腐败的关键。
由此笔者想到了两点：
（一）失去监督的权力是腐败现象产生的根源
据《中国烟草》2006年第5期反映，河南省烟草专卖局（公司）原局长、总经理、党组书记蒋基芳在担任驻马店卷烟厂厂长和省公司副经理期间，利用职权和职务便利，支持、纵容其妻沈秀清，通过驻马店市侨谊装饰工程公司、驻马店市超群装饰工程有限公司承揽和强行承揽驻马店卷烟厂装修装饰工程，非法牟利137万余元。当驻国家局监察局调查其涉嫌违纪违法问题过程中，蒋某为逃避制裁，未经批准，擅自离境不归。一个正厅级干部的堕落固然是其自身原因造成的，但在行业内造成了较大的负面影响。
（二）监督到位才能保证驾驶员绿行红止
现在各大、中、小城市的十字路口交警部门都设置了红绿灯，同时，安装了电子监控，驾驶员在过十字路口和交叉路口时，首先要看红绿灯，红灯止，绿灯行，横向路面就是无车辆行驶和人员行驶时，驾驶员也不敢闯红灯，究其原因，是电子监控，驾驶员如违规操作，重者生命危险，轻者吊销驾驶执照，电子监控录像清清楚楚。在驾驶员的脑海中已经深深烙下了不能违规操作的烙印，红灯一闯祸事到，害人害己害家庭，只有遵守交通规则，才能终身不买后悔药。
只有监督到位，才能确保权力正确行驶。
《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》第六项明确指出：
“加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。要认真检查党的路线、方针、政策的决议的执行情况，监督民主集中制度、领导班子议事规则落实情况，凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子集体作出决定。”
“加强对重点环节和重点部位权力行驶的监督，加强对干部选拔任用工作的监督。”
“加强对财政资金运行的监督。健全公共财政体制，规范财政资金分配行为。”
“加强对国有资产和金融的监管。健全国有资本投资决策和项目法人约束机制，实行重大投资项目论证制和重大投资决策失误追究制。完善国有企业法人治理结构。”
以上内容充分说明，只有监管到位，才能廉洁到位。
最近，国家局党组、中央纪委监察部驻国家局纪检组监察局专门下发了《关于对行业直属单位纪检监察工作和机构加强业务指导和管理的意见》（以下简称《意见》）。这是国家局党组为改革和完善行业纪检监察工作机制作出的重大决策，是加强党风廉政建设和反腐败工作的一项重要举措。根据上述《意见》精神，行业各直属单位必须单独设立纪检监察机构，由所在单位党组（党委）和上一级纪检监察机构双重领导，各直属单位的纪检监察机构担负着对所在单位和领导班子尤其是单位一把手的监督责任。同时要求，行业各级纪检监察部门必须正确履行党章赋予的监督检查职权，维护党纪的严肃性，维护国家利益和消费者利益，维护行业改革发展稳定的大局，关口前移，把《实施纲要》的具体内容一项一项的落在实处。并明确规定，对纪检监察人员工作不作为、失职渎职将依法依纪实行责任追究制，确保全行业从上到下、由下到上纪检监察工作到位。
笔者对《意见》出台，倍感鼓舞，积极拥护，进一步领会到国家局领导关于“进一步理顺纪检监察体制，完善机制，明确责任，充实人员，充分发挥纪检监察机构作用”的深刻含义。同时想到，烟草行业是中央直属企业，在经济活动正常运行中，容易诱发腐败行为的，大部分出现在经济领域，如基建招投标、大宗商品采购等，在行业机构设置中，如果将各直属单位的审计部门按纪检监察机构一样的设置，一样的双重领导，并明确规定行业各直属单位、纪检监察和审计部门统归纪检组长直接领导。这样在纪检监督和审计监督上效果更好。笔者认为：在经济领域，审计是发现经济问题的眼睛，又是纪检监督的业务支撑，纪检监察是审计得以顺利实现的保证，两个部门既相对独立，又是相互联系。在机制上如能有机的结合在一起，对党风廉政建设和加大反腐败工作的力度将取得明显成效。
在日常工作中，除专业监督外，还要有多方监督，尤其是要发挥民主监督的职能。毛泽东同志曾经说过：“群众的眼睛是雪亮的”。行业各直属部门，在贯彻《实施纲要》的过程中，一定要广开言路，各单位都应设置举报电话，发现违规违纪线索，一查到底，对查获违法违纪分子，不论是什么人，决不姑息适就，一律按法按纪处理。坚持预防和惩治并重，真正形成反腐倡廉合力，确保行业各项工作有效运行。
五、加强内部监管，促进行业健康平稳发展
温家宝总理2005年度的年中曾对烟草行业做出重要批示：
“烟草业是国家财税的重要来源，直接涉及国家利益和消费者利益。烟草专卖制度实行以来，烟草行业改革和发展取得了很大的成绩，也积累了宝贵的经验。在新时期，烟草行业面临着深化改革和加强管理，确保持续稳定协调健康发展的任务。为此，需要认真总结烟草行业改革和发展的经验，进一步确保新的目标、任务和措施。”
温总理的批示，对烟草行业是巨大的鼓舞，同时也提到新的要求，就烟草行业的自身来说，维护国家利益，维护消费者利益，是行业发展的理论基础。怎样“确保持续稳定协调健康发展的任务”，这是一个新的课题，国家局领导深刻领会总理批示精神，为确保烟草行业稳定协调健康发展这一任务的顺利实施，在做精做强主业的同时，必须进一步加强防腐倡廉的工作力度，建立健全惩治和预防腐败体系，从加强内部监督管理入手，就是落实《实施纲要》的具体内容。
从2005年初，国家局领导就提出了在实行专卖制度下，努力解决好“注重自律”是关系到烟草专卖制度的巩固和完善，关系到行业的持续平稳健康发展，关系到行业能否在社会上上取得良好形象的重大课题。从2005年一季度开始，以构建惩防体系为重点，在全行业深入开展内部管理监督工作，通过一年多实践已经取得了明显成效。
构建惩防体系，首先是加大对领导干部的监督检查力度，尤其是加强各单位主要领导的监督管理，定期开展述职述廉工作，并将任前廉政谈话作为一项制度长期坚持。同时，把加强管理和反腐倡廉、党风廉政建设责任制结合起来，采取加强教育，健全制度，专项整顿，案件查处等综合措施在生产经营中有效发挥纪检监察工作的再监督作用，形成反腐倡廉的整体合力，使每个领导干部常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心，牢记“两个务必”，做到“八个坚持、八个反对”，明确领导干部集体责任和个人责任，明确业务工作与党风廉政建设责任，明确下属单位责任与管好配偶、子女、身边工作人员的责任，做一个人民喜欢的公仆。
其二，抓住财务审计这一关键环节，重视和加强对企业财务资金活动的监管，随着行业改革的推进，产权关系逐步理顺，行业各单位对所属企业的国有资产进行有效的监管。同时，在行业内全面推行预算管理，提高预算管理的质量，发挥预算管理的控制作用，坚决克服财务开支的随意性，明确审批程序，严格审批权限，健全财务审批制度，切实加强日常审计和同级审计监督，全面开展经济责任审计，以利及时发现问题、解决问题，在行业内部进一步规范“两烟”交易行为，以2003年国家局颁布的五条纪律为准则，严肃查处商业贿赂，杜绝“两烟”交易中送钱送物问题。
三是加强内部管理监督，关键是解决行业内部存在的突出矛盾和问题，不搞形式主义，不做表面文章，真正在取得实效上下功夫，加大案件查处力度，对边整边犯、顶风作案的，发现一起从严惩处一起，紧紧抓住构建惩防体系为立足点，通过内部管理监督、提高管理水平，促进烟草行业健康平稳发展。
综上所述，在构建和谐社会的今天，预防和惩治是反腐倡廉工作相辅相成、相互促进的两个方面，全行业各级党组织，要以科学发展观统揽全局，组织每一个党员认真学习和深刻领会胡锦涛同志2005年元月6日在中央纪律委员会第六次全体会议上的重要讲话精神，认真学习和深刻领会《中国共产党章程》，使每一个党员进一步坚定信念，增强党性修养，牢记全心全意为人民服务的宗旨，自觉遵守和贯彻党章，始终保持共产党员的先进性，同时在全行业开展“八荣八耻”社会主义荣辱观的宣传教育，使每一个员工真正认识到“以热爱祖国为荣、以危害祖国为耻，以服务人民为荣、以背离人民为耻，以祟尚科学为荣、以愚昧无知为耻，以辛勤劳动为荣、以好逸恶劳为耻，以团结互助为荣、以损人利己为耻，以诚实守信为荣、以见利忘义为耻，以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻，以艰苦奋斗为荣，以骄奢淫逸为耻。”全面夯实党员干部和广大员工廉洁自律的思想基础。
今年是“十一五”规划开局之年，也是烟草行业贯彻落实57号文件、理顺资产管理体制、建立现代企业制度、深化改革的关键之年，同时也是全行业落实《实施纲要》、构建行业惩防体系、提高纪律检查上水平之年，任重而道远。但笔者深信，在国家局坚强领导下，全行业高举邓小平理论和“三个代表”重要思想的伟大旗帜，全面贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，全面贯彻胡锦涛同志在中纪委第五次全体会议的重要讲话精神，以科学发展观统揽全局，建立健全惩治和预防腐败体系，认真学习和贯彻党章，在“做精做强主业”的同时，开展行业党风廉政建设和反腐败工作的新局面，必将推动烟草行业持续稳定协调健康向前发展，为国家利益、消费者利益做出更大的贡献。 | |
|
