| 县级公司取消法人资格两烟经营何以对 |
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| 字体：【大 中 小】 作者:薛进东 更新日期:2008-4-30 |
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烟草在线专稿 取消县级公司法人资格，将地市分公司培植为两烟生产经营主体，是改革烟草商业生产关系，提高烟草商业生产力的必由之路，是烟草商业企业组织结构调整的重要部分，是烟草行业发展战略的一项必要举措，是深化烟草行业流通领域改革的一个重要环节，有利于培育充满生机和活力的市场主体和提高烟草行业的整体竞争实力。
作为烟草商业体制改革中的重要步骤，取消县级公司法人资格是大势所趋，在内部组织架构、业务运作方式、内部管理机制以及制度建设等方面面临着很多复杂的问题，虽然各省区在试点的基础上、在逐步推进的过程中积累了一些经验，但全行业尚无统一模式可循。如何确立地市级公司的市场经营主体地位，真正将地市级公司建设成为两烟生产经营的主体还有很长的路要走。笔者站在县级分公司的角度，结合大理烟草取消县级法人资格一年多的运行情况，谈一点感受和浅显的看法。
一、取法后体制运行中出现的一些新情况
取消县级公司法人资格是烟草行业构建烟草大市场、壮大行业规模、提高管理效率的需要。作为拥有法人资格20多年的县级烟草公司，要把这种多年形成的“自主决策，自我管理”的运行方式，转变成一个只有贯彻执行权限的部门，其中企业个体角色的转变、管理方式的变化等，势必对两烟生产经营管理带来新的挑战。主要表现在以下六个方面：
首先，烟叶生产中应对能力下降和钝化。
一是应急能力降低。烟叶生产属于大农业生产的范畴，其影响因素较多，且具有不确定性，面临突发性事件的发生往往需要快速反映，第一时间解决迫在眉睫的问题。比如，自然灾害对烟叶、对烟农的影响，为了第一时间安抚烟农进行生产自救，需要的是一些紧急性的措施，涉及到一些生产物资补助或资金开支时，没有自主权限的县级分公司只能按程序报批处理，这对组织烟农生产自救，提高烟农积极性是比较被动的。
二是烟叶生产扶持政策呈现刚性化态势。现实生产中，由于各县烟叶生产所面临的环境、条件、基础不同，生产水平有差异，需要重点突破和加强的一些关键技术也不同，烟农接受程度不一样，为了达到全面推广和落实的目的，除了一些统一的扶持标准外，往往需要制定一些有针对性的举措来推动某项重要工作或技术的落实。有些生产技术、生产措施对烟叶影响较大，要是缺乏了这些权限，在强调“统”的同时往往忽略了各地的差异性和针对性，将会使受自然因素影响很大的烟叶工作变得更加被动和困难。
三是生产扶持力度减弱，烟农种烟成本增加，比较效益降低。一方面，由于物价上涨的影响，烟农种烟成本投入增加，另一方面，生产扶持降低，对烟叶生产带来不利影响。从生产扶持投入情况看，我县近几年来烤烟生产规模基本稳定在6.5万亩，取消县级公司法人资格前，每年州、县两级投入的生产扶持费约700万无，平均折合100元/亩；取消法人资格后，产前投入统一按24元/担提取，每年计480万元，平均折合约75元/亩，减少近1/3，扶持项目减少，力度降低，在一定程度上使县级公司对科技兴烟到位率和标准化生产要求的影响力降低。
其次，用工管理亟待统一、规范。
由于历史的原因，烟草系统用工比较复杂，工种较多，多数分公司有固定工、合同工、合同制工人、临时工、劳务派遣人员、烟辅员等，且各县（市）之间不平衡，在烟草商业的重组改革中随着县级烟草公司内设职能股室的撤并，要实现减员增效，历史积淀的矛盾必将凸现出来，如何做到稳定与改革的同步推进，如何对人员进行合理分流，是一个比较棘手和复杂的问题，处理不当，将成为制约行业改革的新的瓶颈。
再次，旧的利益分配关系被打破，而新的分配机制尚未建立。
取法前，地（市）级公司对各县（市）分公司实行工资总额控制，各县（市）公司在控制总额内有分配自主权，各县（市）分公司之间、地（市）县之间分配上差距较大，其形成的原因并非都是贡献的大小，能力的强弱，而多是由于历史的客观因素影响所至。它不仅涉及到工挂伊始所核定的工资基金基数，税利的增长水平，人员的多少，历史包袱的大小等诸多因素。过去由于客观存在的各自独立企业法人，分配上的差距再大，员工只能莫奈其何，但取消了县级烟草公司法资格后，因同属一个企业且在同一个管理模式下运行，员工之间肯定就会提出同岗同酬这一不可回避的问题。同时，县级烟草公司法人资格的取消，意味着地（市）级公司管理幅度加大、管理层级增加，客观上地市级公司不可能事必恭亲或直接去管理烟叶站、专卖管理所、卷烟客户服务部。如何通过分配来充分调动分公司的工作热情，发挥其主观能动性又至关重要。当然，不是说取消县级公司法人资格后，分配上就要实行新的平均主义、“大锅饭”，但在新的运行体制下，如何处理好公平与效率的关系，如何在“统一运行、分级管理”体制下通过建立科学的绩效考核、评价体系使各县市公司基本处于同一起跑线上开展目标管理，通过利益分配关系的调整来有效激发各分公司、各部门之间的劳动竞赛，就显得十分迫切和相当重要了。
第四，地方关系协调的困难化。
烟草是一项社会产业，涉及多方利益关系。从客观角度看，地方政府在烟叶生产过程中、两烟市场管理中发挥了主导作用，各级各部门也发挥着积极作用。特别在烟叶生产规划、协调群工关系、土地流转、烟叶收购、建立“两烟”社会打假打私机制中都需要政府加强领导、各部门支持配合。其间，烟草公司长期以来都有给乡、村建设和部门协作一些资金上的支持和帮助，如果这种习惯因为县分公司自主权限弱化而被突然改变，势必对长期保持良好关系的现状造成影响。烟草和县、乡、村的关系将会慢慢疏远，沟通协调变得更加困难，这对当前仍然需要地方政府支持和配合的烟草企业来说，势必影响工作的执行和落实。
第五，专卖管理与卷烟营销上出现了新的矛盾。
烟草专卖的核心是国家垄断，其表现形式为专卖专营。但是，由于长期以来受“行业保护”和“地区封锁”等多方面因素的影响，这种国家垄断被“地方垄断”所取代，较为突出的省际间卷烟市场相对封闭暂且不论，即使县域间的卷烟市场销售也被分县（市）的“防伪标志”（贴标或打码）所限制，也就说，A县的卷烟零售商户如果销售了带有B县防伪标志的卷烟就属于违规经营，就要受到查处。当县级公司法人资格被取消之后，最明显的变化就是县域间的界限被打破，卷烟销售进入以地级为区域的的“统一大市场”，从法律层面讲，辖区内县域间卷烟零售客户的“窜货”将不再属“非渠道进货”范畴，不能以违法行为来处理；从管理要求看，县级公司完成卷烟销售量仍是地（市）公司考核辖区内各县（市）分公司重要的经济责任指标；从专卖行政职能上讲县级局具有辖区管理职责，要服务于“两烟”经营。就必然会导致这样一个问题——县级专卖局在市场管理中面对县域间客户的“窜货”现象，管了有违法之虞，不管又有失职之嫌，到底“该管还是不该管？能管还是不能管？”的一种尴尬局面。
第六，内控制度亟待加强。
取消了县级烟草公司的法人资格，以地（市）级公司独立核算，如何处理好地（市）公司与县级分公司的权属关系及管理职能，如何提高效率和发挥活力，是体制和机制建设层面上的一个重点和难点问题。若处理不当，很容易出现两种倾向。一种是权利下放，过多地强调县级分公司的“经营自主权”，会导致各县级分公司各行其是，地（市）级公司难于统一运行，地（市）级公司的市场主体地位不能真正确立；一种是统得过死，易产生“大企业病”，降低工作效率。从客观上讲，取消了县级烟草公司的法人资格，地（市）公司实行统一核算，就容易滋生“大锅饭”的土壤，由于某些权力的上划或核算上的“报帐制”，县级分公司主观能动性降低，发生工作责任难于落实或工作措施落实不到位等消极影响。如何建立责权清晰、奖罚分明、调控有效的管理运行机制是体制改革的基点和成败的关键。
二、几点意见和建议
首先，提高烟叶生产扶持政策的调控能力。
一是着力解决好烟叶生产扶持政策的分配权限问题。集权与分权关系是地（市）公司与县级分公司关系的核心。地、市级公司作为投资决策和财务管理中心，作为烟叶生产发展战略和策略的制定者，必须具有主导性和全局性，加强集中管理是非常有必要的。取消县级法人资格前，生产扶持体系是由各县根据县域情况自行制定的，这种独立的系统，对地方烟叶发展具有较强的针对性和操作性。取消县级法人后，首先面临的是管理权限的上移，因为各地县情不同、侧重点不同、扶持的项目和标准也不同，如果由地市公司制定每个环节、每个技术推广统一的扶持策略，难免出现扶持政策落实过程中失真的现象。地市级公司可在控制总量和相对统一的前提下，适当分权让县级分公司有一定的空间制定具体的烟叶生产扶持政策，把有限的扶持资金用在刀刃上，用在烟叶发展最需要的项目上，用在最能激发烟农积极性的项目上，提高扶持政策的合理性和实效性；二是适当提高烟叶收购价格，发挥价格的杠杆作用，并创新烟叶生产方式，强化投入与产出核算，有效降低烟叶生产成本，调动烟农种烟积极性，为烟叶生产可持续发展增加后劲。
其次，优化企业组织治理结构，进一步理顺用工关系。
针对烟草企业用工复杂性、多样性并存的现状，地市级公司在统一地、分公司组织架构和业务流程的基础上，可根据生产要素和经营量，核定各县级分公司用工指标，并重点加强对企业固定员工的控制，同时对聘用工队伍在“增员不增资、减员不减资”的框架内，由各地自行对聘用工队伍进行管理，有利于优化聘用工队伍，有利于根据实际需要进行增减聘用人员，建立多工种并存、灵活的用工方式，保证人员的合理流动。
再次，建立统一的分配制度。
一是着力解决因历史成因形成的辖区内各县市分公司、地分公司间分配上的不平衡问题。特别是各分公司承担的离退休人员人数和资产差异较大等历史遗留问题对各分公司工资总额和费用开支的影响比较明显。从关心、爱护企业离退休人员角度出发，烟草行业出台了离退休人员参与享受年功工资和医疗补助等福利性政策，这是贯彻国家局共享企业改革发展成果的具体体现，无可非议。为了避免在政策执行中形成各分公司间和地分公司间出现新的不平衡，可将离退休职工、内退人员统一上划收归地（市）公司管理或实行地市公司委托各分公司代管，尽量使各县市分公司在考核上处于相同起跑线，提高考核机制的公平性、公正性和激励性；
二是建立激励性、公平性兼备的工资制度，在工资改革方面，可遵循“工资总量有效控制，分配形式有机搞活”的要求，将职工工资分为基础性工资和奖励性工资，基础工资由地市级公司按国家局规定核定，奖励工资实行“地市级公司按考核指标和人员定额进行拨付，县级分公司二次分配”的模式发放，既体现了以地市级公司为市场主体的统一性和平衡性，还可促进用工单位（县级分公司）责、权、利的结合，加强对各岗位人员的考核、管理，从而达到以分配来调动积极性，促进工作的目的。
第四，拓展专卖管理内涵和外延，运用行政手段与经济手段，规范市场管理。
一是继续强化专卖政策，依法打击涉烟违法犯罪活动和无证经营卷烟行为，净化、稳定辖区卷烟销售市场；充分发挥群众组织的作用，利用卷烟联销协会（或商会），对客户不构成违法但有碍市场秩序的行为，如流动经营、低价倾销卷烟等，以会章或行业自治管理协定的形式，对违规行为进行处罚，对长期违法违规客户，由协会或商会建议发证机关——烟草专卖局取消其从业资格，实现专卖管理和行业自律相结合的市场管理机制。
二是实行专销联动，对违法违规客户，扣减其畅销品牌卷烟的周期投放量，并降低其客户等级，以经济手段对违法违规客户予以惩罚，增加其违法成本，达到教育与处罚并举的目的。
第五，为县（市）级分公司创造较为宽松的财务开支权。
一是赋予县市分公司适当的对外捐赠权。在传统的中国体制下，感情沟通仍是协调问题的主要方式之一，保持对地方适当的公益捐赠权，有利于促进感情沟通，维护良好的关系。
二是烟草企业作为各地的农业支柱产业，在一个地区有较高的社会知名度高，这种特殊的性质决定了企业开展各项生产经营活动所特有的复杂性、广泛性，都需有坚实的财务作保障。赋予县级分公司一定的工作组织协调经费，对保持与地方政府、重要部门的良好关系，有效促进烟叶生产健康持续发展具有重要作用和现实意义。
第六，提高预算管理质量，强化预算管理的执行力。
实行预算管理是实现州对县有效控制的良好途径，也是发挥各分公司管理能动性的有效办法。在预算管理上应注意两个方面的问题。一是要强化预算编制的科学性。客观上讲，由于预算管理起步较晚，地、县两级对其重要性认识不足，加之各县（市）对预算工作不熟悉，导致预算管理的前瞻性、准确性、真实性不高，有效性不强。为此，预算编制工作既要考虑各分公司的差异性，更要强调统一、规范，同时要建立全面预算、全员预算工作机制，对预算项目的合理性、必要性进行严格审批，通过建立科学的、全面的预算管理体系，不仅有利于强化地市级公司的权威，还可促进各分公司管理水平的提高；
二是建立预算考核评价体系，加强预算在企业生产经营和管理中的控制作用，实现企业内部资源合理配置，建立自我约束、自我控制的机制。同时，将预算工作纳入企业考核体系，与各分公司业绩评价有机结合起来，提高预算执行率，从而提高企业管理效率。
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