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大部制下中国烟草的变与不变
字体:【  】    更新日期:2008-4-23

  烟草在线专稿  核心提示:国务院机构改革方案公布至今已经一个月有余,各项改革措施正有条不紊的得到落实,中国烟草作为一个特殊的行业,在此次改革中的变动备受各方关注。

  2008年3月18日,第十一届全国人民代表大会第一次会议、政协第十一届全国委员会第一次会议在北京胜利闭幕。但是,这次“两会”留给人们的思考和讨论却远远没有因为大会的闭幕而结束。

  本次大会涉及多项改革议题。3月11日,国务委员兼国务院秘书长华建敏公布关于国务院机构改革的说明,“大部制”改革方案终于浮出水面,成为“两会”上最受媒体和公众关注的焦点之一。

  所谓“大部制改革”,就是把行政系统中职能相近、管辖领域雷同的部门进行归并重组。关于大部制,去年召开的中共十七大就已定下基调。十七大报告提出,要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”。

  如果说在方案发布之初人们的讨论还停留在对整体改革思路和发展方向的探讨的话,那么在“两会”结束近一个月的今天,人们已经开始关注具体的某个行业和部门在此次改革中的变动以及对这些变动的解读。

  中国烟草

  这个从来都不缺少争论和关注的行业,在此次“大部制”改革中的变动引起诸多的猜测也是情理之中,毕竟这样一个年销售额逾万亿,上缴税收几千亿,拥有6000余万从业人员的大行业,它的任何变动都有可能是“牵一发而动全身”。

  在此次国务院机构改革中,国家烟草专卖局转为由新组建的工业和信息化部管理,而此前则是由发改委管理。

  工业和信息化部

  工业和信息化部是此次大部制改革新组建的部门之一,具体组建方式是:将国家发改委工业行业管理有关职责,国防科工委会核电管理以外的职责,信息产业部和国信办的职责,整合划入该部;组建国家国防科技工业局,由工业和信息化部管理;国家烟草专卖局由工业和信息化部管理;不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

  新组建的工业和信息化部职能包括:拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准,监测工业行业日常运行,推动重大技术装备发展和自主创新,管理通信业,指导推进信息化建设,协调维护国家信息安全等。工业和信息化部作为行业管理部门,主要是管规划、管政策、管标准,指导行业发展,不干预企业生产经营活动,确保企业的市场主体地位。

  大部制下的中国烟草

  作为中国政治改革中的一件大事,消息公布后引起了极大的关注和讨论,有人认为这是国家局和中国烟草总公司分家的信号,是中国烟草行业真正实现政企分开的开始。也有人认为,此次调整对中国烟草行行业的影响不大。

  那么,此次大部制改革对于中国烟草行业究竟意味着什么?给烟草行业带来了怎样的变化?国家烟草专卖局与工业和信息化部、中国烟草总公司究竟是怎样的关系?带着种种疑问,记者电话采访了国家烟草专卖局一位资深烟草人。

  “其实,了解国家局历史的人都知道,像这样的变动已经不止一次了。国家局的前身是轻工业部烟草专卖局,1984年,国务院根据《烟草专卖条例》同意其更名为国家烟草专卖局。1985年,国家烟草专卖局变为国务院直属局,后来由国务院委托轻工部代管。轻工部取消后由经贸委代管,经贸委撤消后一直由发改委代管。”

  该资深人士认为,此次调整与前几次并无本质不同,都是由于前一个管理部门职能的变动不再适合管理国家烟草局而做出的调整。

  “只是换了一个婆婆而已。”该资深人士表示,请其他部委代为管理是国务院对其二级局管理的一种常规做法。此次国家局依然是由工业和信息化部代国务院管理,而不是并入到工业和信息化部,另外,此次公布的国务院机构改革说明中使用的词是“管理”而非“并入”,国家局依然会是一个相对独立的机构,与由发改委代管时不会有太大差别。

  “如果真如外界猜测的那样,国家局是并入到工业和信息化部的话,那么首先应该修改《专卖法》,因为国家局作为国务院烟草专卖行政主管部门(国务院二级局)是由《专卖法》明确规定的,而此次‘两会’期间专卖法并没有修改。”

  《中华人民共和国烟草专卖法》第一章总则第四条明确规定:国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作。省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部门主管本辖区的烟草专卖工作,受国务院烟草专卖行政主管部门和省、自治区、直辖市政府的双重领导,以国务院烟草行政主管部门的领导为主。

  可见,国家烟草专卖局作为目前的全国烟草专卖行政主管部门属国务院二级局确实是由《专卖法》明确赋予的,因此,在《专卖法》做出修改之前,国家局作为国务院二级局的地位不会发生变化。

  对于中国烟草总公司和国家烟草专卖局是否会“分家”的问题,该资深人士向记者出示了1984年1月6日国务院根据1983年9月23日发布的《烟草专卖条例》,回复轻工业部提出的将轻工业部烟草专卖局改为国家烟草专卖局的文件,文中明确规定了国家烟草专卖局与中国烟草总公司一套机构两块牌子的体制。

  “国家局和中国烟草总公司一套机构、两块牌子的体制是国务院正式发文确定的,如果要做出改变也需要国务院正式发文宣布取消这种体制。所以,本次机构改革中,国家局和总公司并不存在分设的问题。”

  该资深人士认为,虽然六月份会出台国务院机构改革的实施细则,但是,并不会突破有全国人大通过的改革框架。

  “真理越辩越明”。充分的讨论能够让我们更加清醒的认识问题,在应对未知的变化和挑战时做更充分的准备。大部制改革对于中国烟草究竟意味着怎样的变化我们还无法下最后的论断,但是有一点是可以肯定的,大部制改革旨在建立一个更加规范、高效政府,在这个大前提下,我们也必将看到一个严格规范、富有效率、充满活力的中国烟草。

  延伸阅读:

  有观察者认为,此次大部制改革对于烟草的信号并不十分清晰,因为在改革方案中并未提及中国烟草总公司的归属问题。

  该人士认为:表面上看似乎是将烟草行业整体转给工业和信息化部,但是从工业和信息化部的职能看,其主要职能是管规划、管政策、管标准,侧重的是管理职能,不干预企业具体生产经营活动。而作为企业的中烟公司显然不能即当选手又当裁判员,因此,并入工业和信息化部的只能是国家烟草专卖局。

  华建敏在国务院机构改革说明说:“要适时推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则,对主要承担行政职能的事业单位,要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;主要从事生产经营活动的,要逐步转为企业;主要从事公益服务的,要整合资源,强化公益属性,加强政府监管。”

  该人士据此认为:“国家烟草局是要划入行政机构了,至于中烟总公司,则要真正实现市场化运作了。”

  全国人大代表、红云集团董事长、总裁朱绍明3月12日,在国务院机构改革方案公布的第二天,接受了《昆明日报》记者采访。

  “这样的变化不会对整个烟草行业产生太大影响,因为烟草是一个特殊的行业,国家一直实行的是烟草专卖制度。特别是‘国家利益至上、消费者利益至上’的提出与深入落实,使整个中国烟草的地位、形象发生了根本的转变,全社会对烟草行业的贡献都有了重新的认识。但作为工业中的一个重要组成部分,应受到指导和监管。”

  作为牵扯其中的烟草企业,朱绍明希望方案在具体实施特别是职能交接过程中,能够加快职能转化,避免工作效率下降、运行不畅等问题;希望加强对方案宣传引导,以利稳定人心,平稳过渡;并希望各项改革措施和工作保持延续性,继续为烟草企业的改革和发展营造良好的外部环境和政策支持。

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