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浅谈加强烟草专卖零售许可证后续监管的措施及对策
2016年07月14日作者:饶波

  烟草在线专稿  许可证制度是烟草专卖制度的基石,加强许可证后续监管是落实烟草专卖法,依法治烟的需要;是适应简政放权,推进“宽进严管”的需要;是强化精益管理,夯实专卖管理基础的需要。许可证工作管不好,轻则损害烟草专卖执法形象,重则甚至会动摇危及烟草专卖许可证制度的基础。所以,加强许可证后续监管工作,有着特殊重要的意义。

  国家局凌成兴局长指出,“烟草专卖品销售和经营主体的法定许可证制度,是专卖专营三大法定许可制度之一,要切实改变重审批、轻监管状况,及时依法处理后续监管中发现的违法违规行为,充分发挥许可证制度在维护卷烟市场秩序方面的重要作用。”2015年江苏省专卖管理工作会上提出,“要坚持‘许可与严管’并重,通过明确后续监管主体、职责、范围、内容,创新方法,严格考核,强化问责,切实提高许可证后续监管工作制度化、规范化、常态化水平。”纵观烟草行业的许可证管理工作,部分单位“重许可、轻监管”的思想不同程度的存在着。而春节前播出的《焦点访谈》,以“明白证、糊涂办”为题,报道了广西某县烟草局许可证“撤证乱、管理不规范”等问题,充分说明,加强许可证后续监管的重要性越来越突显。

  一、加强许可证后续监管工作的重要意义

  1、是推进依法治烟,巩固烟草专卖制度的需要。

  我国实行烟草专卖制度,对烟草专卖品的生产、经营、进出口实行严格的许可制度。十八届四中全会上,提出全面推进依法治国总目标,在烟草行业,就是要努力实现依法治烟,强化许可证的管理和监督,是巩固维护烟草许可证制度的重要抓手。近年来,各级烟草行政主管部门对许可证管理逐步加强,但是烟草专卖许可工作中“重许可”、“轻监管”的状况还不同程度存在,后续监管仍是许可证管理的薄弱环节。2015年2月11日,央视播出的《焦点访谈》报道了广西河池罗城县烟草专卖局证件管理中存在的问题。除了行政许可环节的随意和不规范外,更重要的是在证件后续监管方面,出现了管理盲区,监管失位和错位,以至于出现一墙之隔证、地址随意搬迁依然延续以及中小学周围许可证等不规范现象。

  2、是落实简政放权,积极探索“宽进严管”的需要。

  近年来,国家积极推进行政审批制度改革,推行工商登记制度,逐步降低市场准入门槛,对烟草行业来说,面对宏观政策的变化,地方政府也对行政许可工作提出更高要求,要求充分授权,服务便民,还要效能提速、确保5个工作日办结,改许可审批为前置。面对行政许可的新常态,国家局在重庆、深圳等地试点取消布局限制,探索负面清单。面对新的形势要求,逐步降低合理布局的准入门槛,随之而来的,必然是一定时期内较快的许可证增长,伴随着过度竞争下的大量许可证的擅自停歇业、证件转让、违法违规等情形,亟需后续监管工作监督到位,高效稳妥处理许可证使用过程中违法违规行为,确保许可证制度的严肃性。

  3、是强化精益管理,规范烟草零售许可证管理的需要。

  近年来,江苏省局积极贯彻国家局精益管理工作要求,落实“精益管理做除法”思路,提出一个战略统揽下的“三效”合一精益改善方案,通过事的改善、法的应用、人的参与,强化精益专卖管理工作。许可证后续监管,就是要改变原来粗放式的管理模式,做到辖区的每一份许可证,都能得到及时的关注与处理,确保许可证合法、正常、稳定使用。同时,对异常许可证,都能得到及时发现、处理,实现许可证事前、事中、事后全过程管控,这不仅是强化许可证精益管理的需要,更是夯实专卖基础管理的需要。

  二、许可证后续监管的定义及法律依据

  许可证后续监管的定义:烟草专卖行政主管部门对辖区内取得许可证的公民、法人或其他组织使用许可证的经营活动进行监督检查。简单的说,除了新办环节,持证人所有使用许可证的行为都可以归入许可证后续监管。

  从法律层面来看:《中华人民共和国行政许可法》第六章用11个条款,规定了对行政许可事项活动的监督检查;《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第十六条明确,“烟草专卖许可证的发证机关可以定期或者不定期地对取得烟草专卖许可证的企业、个人进行检查。”《烟草专卖许可证管理办法》第四章,用20个条款,对许可证后续监管进行规定,但其中的核心条款是第四十五条:“经检查不符合《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》及本办法规定条件的,或其他违法违规情形的,都可以适用责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿,直至取消其从事烟草专卖业务的资格。”

  从一系列法律、法规、规章对许可证后续监管的规定来看,对不符合法律规定的许可证使用行为,是可以采取暂停、整顿直至取消业务资格进行处理。但就是这一核心条款,由于比较精炼,在实践中缺乏可操作性,不少地区在理解和执行上存在分歧,成为制约许可证后续监管深入开展的瓶颈,亟需相应的配套制度体系进行支撑。

  三、当前许可证后续监管工作的面临的现状及难题

  从现实层面来看,许可证后续监管工作存在较大难度:

  客观上,持证人不能卖“假私非”烟的意识较强,但对许可证使用的严肃性认识不够,守法意识淡薄,零售户往往在取得烟草证后,根据经营情况的变化,对原先核定的经营范围、经营面积、经营地址擅自变更,随意性较大。如原先经营卷烟的,后增加经营烟花爆竹,这样就存在着安全隐患;如有的持证人利用抓烟机、自媒体经营,就违反了用自动售烟机和信息网络经营的规定;有的对原先核定的经营场所随意改建,隔掉部分面积挪作他用或合并门面等导致经营面积减少或增大;或因为拆迁及经营场所租赁等原因,变换经营地址等,给监管工作带来极大工作量和不确定性。

  主观上,专卖管理人员对新办证严格审批,但许可证后续监管意识不强,对许可证变化信息不能及时监管到位,即使监管发现后,措施也不能及时跟上。究其原因,还是存在监管人员责任不清、职责不明等现象。如专卖执法人员中,对许可证后续监管不清楚谁来管。是证件部门(人员)管,还是稽查部门(人员)、案审部门(人员)管;取消业务资格,应该案审来做,还是证件来做。不清楚管什么。证址不符、过期未延续、一年两次违规还有违法办理许可证等等,似乎都属于监管范围,但又难成系统;口袋证、休眠证、一店多证是我们常说的,但细究其定义,似乎又显得较为模糊。不清楚怎么管。对于经营场所拆迁,是暂停烟草专卖业务,还是直接取消;对于擅自停歇业,持证人又联系不上,或者即使联系上,也拒不配合,该怎么处理,许可证收不回来怎么办。不清楚管不好怎么办。考核措施不精细,出现证件过期未延续,或者考核中发现的过期的许可证还挂在经营场所店堂内,究竟该追究稽查人员还是证件人员责任;证件使用中的异常信息,如“擅自将原经营场所转作其他用途”等,三员中谁能第一时间发现,发现后如何确保及时反馈,反馈的记录如何保证及时处理;考核发现的问题,应追究稽查人员管理责任,还是客户经理、送货员反馈责任,责任大小如何区分。后续监管中认识有分歧。暂停烟草专卖业务是一种行政处罚,还是一种管理措施,是否需要告知持证人听证的权利;持证人证照不符、地址未变更等异常情况的停业应该是营销部门来停,还是应该由专卖来停;是采取停供货源,还是暂停烟草专卖业务资格;暂停业务资格多长时间,是1个月还是1年;暂停业务是否是取消资格的必经程序;1年两次被处罚是否必须暂停业务,是否必须被取消业务资格,还是可以恢复,究竟由谁来决定,是稽查、案审、证件还是集体讨论?系统内有一定数量的暂停烟草专卖业务的许可证,究竟是要及时处理,还是可以一停了之,等待1年以上再做处理。有的经营人长期不订货,营销部门希望停供货源,但究竟多久就是长期不订货,又究竟应该营销部门停货还是专卖部门暂停业务。经营字号还在,但店门关闭或者店内没有任何柜台,又无法联系到持证人,许可证无法收回,烟草专卖部门应该如何处理。后续监管效率不高。许可证出现异常后,采取后续监管措施,由于持证人不像接受行政处罚那样积极配合,需要监管人员主动采取措施,由于还停留在手工制作文书,纸质审批,流程比较繁琐,由于找不到持证人,部分文书不能直接送达,处理时间较长,后续监管效率较低,也是导致基层有抵触,工作不到位的因素。

  后续监管中还存在定义界定不清的问题:比如说,不少文件中谈及后续监管,提到“口袋证”的概念。初听比较形象,是把别人的烟草证控制在自己手中订货,但一店多证也可以说是口袋证;还有,领取证后,没有经营场所,或经营场所是虚构的,装在自己口袋中,似乎也是一种口袋证,定义不清导致执法人员对后续监管内容不甚清晰。还有文件中提到的“休眠证”似乎是指长期不订烟的证,那么究竟是多长时间为休眠证,如何界定,休眠证背后的原因是什么,是以许可证为保护伞从外面倒烟,还是对烟草公司的货源不需要而不订货,还是从外面乱渠道进货而根本不需要订烟。针对上述情况,都需要我们采取不同的措施。这都是我们需要亟待解决的问题。还有“一店多证”,一个店办了几个证,如果同一个地址,那就是许可中的大问题,如果是一个店用几个证在订货,那就可能涉及到证件转让。还有“证人不符”,一般都无法证明是否转让,如果有证据证明确实持证人发生了变更,就可以定买卖、出租、转借等形式非法转让许可证。所以,对于有歧义的定义,要么界定清楚,要么不能用于后续监管中。

  四、加强许可证后续监管的措施和对策

  加强许可证后续监管工作,要从构建市、县两级层面标准化的体系入手,健全完善相关制度、优化调整流程、明确文书表式,并引入信息化的手段,顺畅后续监管信息的快速发现、及时处理机制,强化考核,方能有的放矢,取得实效。

  1、构建标准化的许可证监管体系,着力解决管什么、谁来管的问题。

  明确后续监管职责。着力构建“办法、制度、流程、文书表式、考核表式”为一体的后续监管标准化体系。制定《许可证后续监督管理办法》,明确后续监管四大原则,六大责任清单,区分主体责任、第一责任、主要责任、直接责任、监管责任、反馈责任。明确市县两级专卖、营销、物流、内管等四部门的监管职责,以及证件员、稽查员、案审员、内管员、客户经理、送货员等6个岗位不同职责。有效解决职责不清、落实谁来管的问题。

  明确后续监管内容。分为依申请和依职权。依申请主要是指在许可证后续监管过程中,对符合申请条件的,提醒、说服持证人,主动办理相关手续,走依申请程序,分为延续、变更、重新申领、停业、恢复营业、歇业、补办等7种情形。

  依职权类,主要是指基于法定情形出现,对持证人不符合依申请程序或拒不配合办理相关手续的,走依职权程序。分为六大类24种情形,分别是登记事项发生变化5种情形、丧失主体经营资格3种情形、不开展经营活动4种情形、有效期监管2种情形、重大违法违规8种情形和违法办理许可证2种情形。

  2、确定顺畅的工作流程,着力解决怎么管,岗位间衔接问题。

  针对后续监管的7种依申请、24种依职权情形,逐一制定许可证后续监管操作规程,明确后续监管流程,同时,针对涉及到的共性流程,增设了市场动态信息反馈、暂停专卖业务、取消业务资格、听证、撤销、撤回、注销等7大主流程,明确了不同岗位的责任衔接,确立了怎么管的问题。同时,制定了后续监管工作规范,明确制度16项、流程31项、文书表式50份及统计表8份,解决了后续监管的制度依据、流程管控、文书标准、数据统计等问题。

  3、完善信息反馈机制及考核办法,着力解决如何发现,管不好怎么办问题。

  完善市场动态信息反馈办法。将后续监管内容纳入市场信息反馈中,把原来仅仅核查内部人员是否违规,变成获得信息后,专卖人员启动后续监管调查程序,核实出现许可证异常使用的深层次原因,区分不同监管类型明确监管责任、反馈责任、核查责任,采取有针对性的措施,将原先依靠全市130名稽查员进行监管,拓展到形成证件员、案审员、内管员、客户经理、送货员等340人的专兼职后续监管队伍,全员参与,各司其职。

  更新完善信息反馈平台。对许可证后续监管的异常信息,由第一发现人录入反馈平台,逐级传输,内管人员排除出内部人员违规后,下发交办给证件、稽查、客户经理、送货员等不同岗位,按职责进行调查,并将结果录入反馈清单中,通过流程驱动岗位,确保反馈信息及时处理,有效落实。同时,对于发现的异常情况,根据不同情形,梳理出具体的责任大小。如,证照登记不一致,稽查员是第一责任人,客户经理、送货员是第二责任人,证件员是第三责任人;如无固定经营场所,稽查员、客户经理、送货员都是第一责任人;如一年两次被处罚、一次性销售假私烟50条以上等违法违规情形,案审员是第一责任人,稽查员是第二责任人。考核中,发现异常后,根据不同责任区别扣分,既有效确保不同岗位之间责任落实的互相制约,又按照实际情况进行科学的适当问责。

  强化一岗双责追究落实。监管责任人证件员、稽查员对管理的经营户一清二楚。尤其是停业户或后续监管发现的异常户,及时登记造册,形成动态监管记录,实时跟踪督导。工作上分工负责,谁的辖区谁负责,谁的问题谁维护,谁的客户谁监管,谁的责任问谁责。对于应当发现没有发现,或发现后没有反馈的,要追究责任。对于反馈问题,责任人员没有及时处理的,也要追究监管不力的责任。

  4、提升信息化运用手段,着力解决过程追踪难,效率低下的问题。

  建立后续监管信息平台。将专卖管理系统中的分类走访、案件处罚、查获假私烟、许可证届满、停业期满等数据;营销系统中的订单信息、货源数量、价格波动等数据;内管系统中的货源波动异常、真烟案件信息、订货电话相同、结算账户相同等数据进行抽取,统一对接到后续监管信息平台中,并设计两次违规被处罚、一次性查获50条假私烟、过期未延续、停业一年以上未处理等十大预警规则,可以自动跳出预警,便于执法人员及时关注处理。

  优化升级OA审批模块。将依申请审批表、依职权审批表、许可证后续监管请示单、许可证后续监管结案报告等导入自动化文书,实现所有审批文书的自动在线审批、电子签名、实时检索、自动组卷,所有文书全部形成电子化,便于查找、便于考核、便于复核、便于监督。

  5、集中解决后续监管中的疑难问题

  后续监管中,对一些分歧需要予以界定和解决。本文认为,对于暂停烟草专卖业务资格,是一种行政管理措施,不是行政处罚,所以不需要告知听证权利。一年两次违规被处罚,要在两次处罚之后,方可以做出暂停业务,直至取消的决定。也可以在第二次处罚决定书中一并做出。暂停业务不是取消业务资格的必经程序,对于吊销工商照、追究刑事责任、拒不执行处罚决定等,可以直接做出取消决定。是否取消或者符合条件是否暂停、暂停多长时间,建议由领导召集集体讨论最终确定。持证人拒不配合,无法送达相关法律文书,需要按步骤先后采取直接送达、留置送达等方式,上述都无法送达的,才能邮寄送达,邮寄无法签收的再公告送达,公告以60天为期限,同时,在信息网络上对外公示。对于暂停烟草专卖业务,必须是有法定违法情形,有相关法律规章依据才能由专卖部门实施,如果是仅仅长期未订烟,但持证人无违法行为,是不能擅自暂停业务的,可以从营销部门角度停供货源。专卖管理部门内部,相关职权要分解明确。如果是证址不符等原因取消资格的,建议由证件部门来做;如果是重大违法违规,需要取消许可证的,建议由案审部门来做,分工负责,各司其职,相互衔接,密切配合,方能将许可证后续监管工作管好,管到位。

  综上所述,许可证后续监管工作是一项重要的系统工程,必须要调动综合的专卖管理资源,形成科学的监管体系,创新信息化系统的应用,强化后续监管考核到位,及时解决后续监管的疑难问题,才能最终将许可证工作管好管到位,不断夯实专卖管理工作基础。

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