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关于加强烟草专卖许可证管理的思考
2020年03月04日来源:烟草在线专稿作者:张林

  许可证管理一直是专卖管理中重点、难点、热点工作,虽然烟草专卖零售许可证的发放和后续管理已逐步走向规范化、制度化,但是,现实中零售许可证的使用方面仍存在诸多问题,不仅扰乱了正常的卷烟市场经营秩序,还占用了宝贵的卷烟市场资源,因此,强化和完善烟草专卖许可证管理,显得尤为必要和紧迫。

  一、烟草专卖许可证管理现状

  近年来,随着烟草专卖行政执法、市场监督管理职能的进一步加强和发挥,以及卷烟零售户的守法意识、自律意识显著增强,卷烟零售市场开始步入良性循环的轨道,但在许可证管理上仍存在一定的问题。无证经营现象屡禁不止,许可证换发、延续时间集中,证件管理员工作量大,大多数持证户都是停、歇业,不主动、不申请,甚至出现非法转让、出租许可证的违法行为,对证址不符的,许可证管理办法无变更事项的,重新申领可能会出现不符合合理布局;专卖人员对许可证管理认识不足,市场监管力度不够,依然存在“重许可、轻管理”现象等等。

  二、烟草专卖许可证管理存在的主要问题

  目前在许可证管理过程中存在较为典型的问题主要表现为以下几方面:

  (一)无证户取缔不彻底。近年来,在烟草、工商部门的共同监管和依法取缔下,卷烟市场无证户数量大幅度减少,市场净化率持续提升,有力维护了烟草专卖制度。但也要看到,当前无证户并没有绝迹,在一些地方长期存在,且“反弹”现象较为突出,成为专卖执法部门的“头疼”事情。

  (二)停、歇业不主动。事实上,绝大部分持证户在停、歇业时都不会主动向烟草部门提出申请,因为申请或不申请停、歇业对预停止经营卷烟零售业务的持证户而言,没有实质上的区别,所以持证户一般都不会主动申请。这类证过多,又不经营卷烟零售业务,间接扰乱了卷烟市场的正常秩序,增加了卷烟市场的监管难度,同时也损害了广大合法持证户和拟申请办证户的利益。

  (三)中、小学周围存在卷烟零售户。根据《烟草专卖法》、《烟草专卖许可证管理办法》规定,中、小学校周围是不允许出现卷烟零售户的。但现实中,这一规定并未得到落实。这问题的产生于当时的时代背景,由于市场基础薄弱,无证户多,为了强化专卖管理,减少无证户,专卖管理部门上门办证,没有过多的考虑合理化布局和学校周围不能办证的问题。但原来的零售户并未取消,而是作为历史遗留问题予以保留,一直延续至今。

  (四)零售点合理布局滞后。根据《烟草专卖法实施条例》,申办零售许可证必须符合烟草制品零售点合理布局要求。但现实中,证址不符,需重新申办许可证,出现不符烟草制品零售点合理布局要求的问题,及许可证有效期届满未延续,要求重新申办,由于合理布局的问题无法办理。这也间接使市场出现了难以取缔的无证户。

  (五)重许可、轻管理。烟草专卖零售许可证在监管过程中存在较为严重的问题,过于重视许可证的核查、忽视监管或者完全不监管的现象非常普遍,专卖零售许可证在后续管理上主要存在以下几种问题:

  1.零售专卖许可证遗失或者超出了许可证规定期限,仍然继续从事烟草零售活动。

  2.许可证与经营户、经营地址不一致,一店多证的现象习以为常。

  3.经营户为了自身利益,以出租、出借或者买卖等非法形式转让零售证。

  4.执法过程中缺乏按法律依据或者不按照法定规定程序来处理。

  5.经营人、经营场所已经出现了巨大变化,可是烟草专卖零售证仍然在有效范围内,供货正常。

  三、存在问题原因

  根据烟草专卖许可证管理过程中遇到的问题和困难,归纳起来主要有以下几点原因:

  一是与工商、公安联合执法效果不佳。《烟草专卖法》规定,查处无证经营行为是工商行政管理部门的职权。但从现实情况看,工商部门在查处无证户方面,多数表现的不够积极主动,大量的工作需要烟草部门去做,比如无证户摸底调查、说服劝导、定期复查回访等等。另外,与公安的协作也并不顺利,专卖执法人员查处的涉案金额没有达到5万元的案件占据相当大的比重,公安机关通常会以这些案件的涉案金额没有达到相关规定,而做出不予立案的处理,导致很多案件的执行不到位。

  二是历史遗留问题未解决。现实中,中、小学周围仍存在卷烟零售户,没有被依法取缔,及出现重新申办许可证,但合理布局不合理的卷烟零售户,无法新办,这些问题都没从根本上解决,增加了市场监管的难度。

  三是市场监管力度不够。在日常实际工作中,大部分烟草专卖市场管理员或稽查员只是对息息相关的考核指标涉及的内容如案件查处、市场监管等比较重视,而轻视了许可证后续监管等考核指标以外的相关工作,对许可证的动态变化不能做到及时掌握,特别是地处边远、交通不便的行政村的监管。

  四是许可证退出管理机制不健全。大部分卷烟持证户对《烟草专卖许可证管理办法》理解不到位,不会主动申请停业、歇业,认为只要不卖假烟,走私烟就行了,对零售许可证处理很随意,甚至部分持证户受现实利益驱动或人情交往影响,往往想方设法将零售许可证转让、有偿出租或出借给无卷烟经营资格的经营户或者有证户。这为他人非法套购卷烟提供了方便,浪费市场资源,严重影响卷烟经营秩序。

  五是监管和经营不分家。由于这种国有专卖体制很大的弊端就是政企不分,管理者和经营者的身份常常被混淆,滋生了严重的资方保护主义。在政企不分的专卖体制下,烟草专卖局很难对市场经营活动进行应有的监督和管理,必然会出现生产经营和监督管理之间的矛盾。从这种国有专卖体制的本质来说,它的弊端是无法克服的,而且这种体制容易使公共权力部门的权力私有化、部门化,公正执法会受到严重的挑战。

  四、加强专卖许可证管理的对策措施

  针对烟草专卖许可证管理工作过程中遇到的问题和困难,笔者认为,在加强许可证管理上,可以从以下几个方面入手:

  (一)转变思想观念。认清卷烟零售户和烟草公司是贸易伙伴关系,是对等的,转变“管”的理念,变管理为服务,加强办证人的服务意识。并强化专卖队伍的培训学习,引导专卖人员充分认识烟草专卖零售许可证管理的重要性,转变“重许可、轻管理”的思想认识。

  (二)适应行政审批改革的新常态。简化办证流程,方便办证群众,减轻基层工作负担,注重后续服务,集中力量解决老百姓关注的热点、难点问题,切实把零售户利益放在心上,通过系列营销、管理手段,使持证户感受烟草部门的真情服务,维护持证户合法权益,保障持证户利益最大化,逐步提高持证户对烟草的忠诚度和依存度。

  (三)加强内部监管,规范许可证办理。

  一是严进宽出。要增强受理机构和审核机构的审查人员的责任意识,对申请材料的真实性、严谨性进行严格审查;由审核机构根据实际情况抽取部分申请材料组织人员进行实地核查,严防出现不规范行为的发生;充分考虑合理、科学分布卷烟零售点的覆盖率,优化零售户质量。

  二是严格许可证延续制度。实行片区专卖管员许可证年检、延续责任追究制。周密部署延续工作,对零售户实行分类管理,充分发挥延续程序的审查作用,严格督查考核,公示年延续结果,接受群众监督。根据守法情况设置1-5年有效期限,对有违法转让等情况的在延续过程中可不予延续,以确保烟草专卖零售许可证的“含金量”。

  三是加强许可规范。定期开展卷烟零售户培训,切实提高守法经营意识。加大法律法规宣传教育培训力度,增强零售客户的守法经营意识。充分利用各种宣传载体,利用印发宣传资料、报刊报纸等形式,加强烟草专卖零售许可证后续管理相关法律法规和制度政策的宣传教育。

  (四)解决好历史遗留问题。对过去办证遗留下来的和合理化布局不合理等问题,通过许可证延续、专项治理等方式和途径积极稳妥解决。落实专人对无证经营行为的后续监管,提高取缔工作质量。

  (五)注重部门配合。要加强与工商联合执法力度和频次,互相配合、沟通、支持,实现联合执法常效化,并定期进行考核,严格责任,有效增强许可证管理力度。

  (六)强化许可证的后续监管。

  一是注重信息分析。建立客户异常情况反馈机制,通过接收举报、上级部门反馈、营销部门反馈等多种形式获取市场有价值的信息,进行分析,发现零售户异常问题,带着问题上市场,有针对性地展开检查。

  二是有计划的检查市场。专卖管理检查人员根据反馈的异常问题,制定计划,并按照计划检查市场,但是不要拘泥于计划,带着问题,重点检查,有针对性的,重点监管异常零售客户、可疑零售户,发现问题,要做到及时、妥善处理,确保零售客户的利益。

  三是在实际工作中不断完善“APCD”工作法。严格落实“互联网+监管”“双随机、一公开”“行政执法三项制度”要求,提高专卖执法人员素质和工作能力,强化专卖执法人员培训与教育,切实增强行业的使命感和价值观,对工作法的实施方案不断的改进和提高,提高APCD工作法信息化建设程度。

  (七)健全许可证退出管理机制。为有效加强对辖区许可证的管理,要结合实际,要依法管理和劝说退出相结合,制定许可证退出管理机制,明确规范卷烟零售户经营行为的指导思想和目标任务,并且要提出对卷烟零售户后许可证退出管理的具体措施,使烟草专卖零售许可证管理真正为维护烟草专卖市场秩序、维护专卖零售户、消费者利益服务。

  (八)实行政企分离,政府职能的转变。适应行政审批改革的新常态,加强内部监管,建立健全司法监督和社

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