控烟理论下完善烟草专卖职能的策略探讨(中)
2017年11月13日来源:烟草在线作者:奚伟

  烟草在线专稿  

  (上接11月10日)

  4 专卖监管控烟在三个层面存在的问题

  4.1法律支持

  《烟草控制框架公约》的核心内容是“减少烟草需求”和“减少烟草供应”,但仅仅局限于“减少”,并没有对“烟草现状治理”做出赋予烟草专卖打击涉烟违法行为更多的法律依据,不能有力的控制涉烟违法行为。治烟如治水,堵不如疏,疏不如引。

  我们来看看“堵”部分的控烟法律法规条列(表3):

表3 目前我国控烟法律

  但是法律体系中对于“控烟治理”怎么“疏”却只能靠烟草专卖局,具体落实“引”只能靠稽查员,缺乏赋予烟草专卖控管部门处理涉烟违法行为有效的打击手段。在专卖管控中,烟草专卖稽查员长期工作在着激烈艰苦的一线,面对盘根错节的人和物,不得不采取于一些严厉的手段来达到执法效果,但很多处罚需要借助于行政机构配合,公安部门执行,程序复杂,时效落后,往往拖到最后不了了之。还有不法分子伙同当地涉黑涉恶团伙和一些利益组织,恶意鼓动不明真相的老百姓围制造舆论,并与违法经营者一起,采取各种途径以严重妨碍烟草专卖执法检查、扩大事态、以造成负面影响的形式给执法机关和人员施加压力并从中牟利。

  4.2舆论支持

  现在网民都喜欢上网看新闻的报道,不过很少有人关注烟草正面的宣传报道,大家对负面、怪诞、刺激、煽情等极端性的内容更感兴趣。为了迎合网民的这种心理,编辑娱记也着力于从鸡毛里挑刺,通过制造话题炒作渲染,刺激舆论情绪点。 

  有写烟草行业卷烟其实是掺假愚弄烟民,“烟草企业早在九十年代初期烟草就不够消费了,可是口烟叶成本又太高,于是中国的绝大多数卷烟厂达成了一个默契,就是将白纸放在药水里浸泡,然后用化学物质泡染,最后风干,切成烟丝,并进压缩成烟丝状,最后以假乱真销售给烟民,这一行为早已经是烟草行业三十多年的潜规则”。

  如果真是这样,那无焦油无尼古丁完全完成了“无公害”的卷烟我们国家已经在30年前成功了,而且又节约农用地,又不用种植,但很可惜不是,据国家烟草专卖局回应称,这其实叫“再造烟叶”(图1),是用世界烟草同用技术。

图1再造烟叶国家烟草局释义

    据烟草专业人士介绍,再造烟叶是将烟叶、烟梗等原料,通过相关工艺成型、重组而成的薄片状烟草制品原料。加工过程是将原料进行水浸取,分离为含有烟草成分的浸取液和含有纤维等不溶物的烟草浆,然后利用相关工艺和设备对烟草浆进行机械制浆、抄造,制成纸幅状片基,再将浸取液涂布到片基上,经千燥、撕碎成为薄片状再造烟叶。因此,再造烟叶的原料来源于烟草,与天然烟叶的物质基础是一样的,而且其加工制造过程是物理变化而非化学变化。

  有解密烟草减害降焦是“科学外衣下的骗局”的,某某专家发文说“烟草降焦,害处不减反增!低焦油是欺骗国家!是欺骗人民!是欺骗消费者!,只有戒烟这唯一途径才是康庄大道!”我百度一查,这个某某专家也就是XX健康研究中心的,副业是卖戒烟产品的。

  有大义凛然斥责烟草行业向灾区捐款和修建希望小学被认为是变相营销的,原文如下(图2):

图2 相关文摘

  烟草广告入侵希望小学更不是一个笑话,而是希望工程的耻辱。慈善的真谛不是捐钱冠名,真正的慈善者总是不希望留下自己的名字的。烟草公司可以捐钱建希望小学,但烟草希望小学,烟草助学金奖学金等等,应该绝迹。

  如果没有禁烟卫士对这过激的行为,现在烟草希望小学大概有上百所了吧,因为真正的慈善者是不会留名的,所以冠名“禁烟小学”树碑立传这种事他们是不会留名的。

  有夜观天象指责烟农发展绿色烟草农业是干旱罪魁祸首的……

  有炮轰烟草院士谢剑平要求取消烟草降焦科学研究的,要不是爱因斯坦死的早,估计都会被这帮人因为原子弹的造出而剥夺诺贝尔奖。

  更有人提出卷烟危害大于毒品(大麻)的理论。仿佛世间万恶皆起于此,但事实上要吸毒去抢劫多得很,因为吸烟去抢劫却没几个,烟草是有安全度的,不是有毒品沾上就完蛋那种。

  总之,在全球控烟的大背景下,凡与中国烟草有关的人、事、物都被烙上了印记。

  吸烟要看环境,控烟也要看环境。

  和平年代的人们恐怕永远无法体验动荡时期人们对卷烟的情感,当人们处在艰苦和紧张的环境下,或许能放松紧绷的神经,消除内心的紧张的东西就是抽烟了。和平时期,现代人,精神放松了,压力小了,玩的东西多了,释放压力的途径多了,比如旅游,网游,追剧,不一定非得吸烟了,但是真正能释放压力的人能有多少,大多数人被“房子、票子、孩子”压的很累,“过劳”现象愈发普遍,人们压抑不舒服,所以有的人才会去吸烟。从这个角度来说,如何抽烟更多是个人对自己和他人负责的问题。

  同样,抽烟义务和权利也是对等的,但一部分民众,需要意识到自己应有相应的法律权利和义务。抽烟仅仅是一种生活态度的选择,抽了的就抽吧,戒得了就戒了吧,不要去强求,不会抽的也不要去尝试了,因为吸烟虽然不是生病的根源,但会加重其他一些不良习惯导致的发病几率,例如,每天按时作息运动两小时后点支烟的人一定比整天不动半夜还躺在床上玩手机吃油喝辣的人活得要健康一些。

  另一部分民众,很难理解专卖控烟工作,就像难以理解中国烟草企业一直在研究降低焦油含量的工艺,难以理解烟草专卖一直在杜绝高焦油假烟流入一样。

  这些情况表明,烟草行业需要进一步加强对专卖控烟的舆论支持。寻求社会的重视,提高公众参与控烟执法的热情。

  4.3执行操作

  烟草专卖在控烟实践中“知易行难”。虽然高高举起“打假控烟”这块板子的是烟草专卖局,但板子重重落下却主要依赖于其他部门机构协作,无法形成自己有力的拳头,处于一种“处理一起,复燃一起”的状况。

  目前专卖稽查的工作属于末端执法。上有指标压力,下有涉黑阻力。按照以前的传统监管方式,对终端市场进行正常走访,只能发现浮于表面的问题,烟草稽查员大多是采取劝导的方式,没有机会发现“冰川”下的问题,没有办法挖掘市场信息,追踪信息,且监控处罚手段比较单一,而当你看到他们罚款,扣押假烟物品的时候,其实他们都已经对违规店铺劝戒过七七八八回了。

  《烟草专卖法》“禁止用任何方式向未成年人售烟”,这条法规看起来简单,说起来容易,落实到执行中却困难重重,很多零售户并没有执行这一点,未成年人也可以在店铺买到烟,烟草执法人员去销售点抽查,常常会遇上“顾客是上帝,他要买,我就卖”的说辞,又无法执行有效的处罚,只能劝说教育为主,像个祥林嫂一样隔三差五就站在门口做“思想工作”,这显然无法达到控烟目的,也对控烟舆论造成了不好的影响。

  还有,烟草专卖许可证被违法出租或转让的行为数见不鲜,违反了我国现行《烟草专卖许可证管理办法》第四十一条“任何企业或者个人不得涂改、伪造、变造烟草专卖许可证。不得买卖、出租、出借或者以其他形式非法转让烟草专卖许可证。”的规定。而这些经营者在专卖检查时,都会自称是持证人的亲属或者就说自己是打工的,一问三不知。 

  又如,农村和城乡结合部等偏远散地区具有流动性、潜在性、交叉性、易失性和复杂性等特点,专卖执法人员明知其有问题,但就是缺乏配套的监管手段来保障法律的实施,按流程来处理,两包烟就要三四个人搭上几天人工,这也就是为何“背包客”、“快递烟”等案件常常得不到应有的处罚。

  再如,违规销售时会将非渠道烟存放在其他地方,销售点摆一些正规的样品或者空盒子;存储也分李逵和李鬼;一旦打草惊蛇,不法分子就会迅速转移,鉴于职权的限制,专卖执法人员无法进行直接查处,许多违规案件的取证只能被迫停留在文字记录的层面上。

  从上层建筑看,烟草企业的执行力很强的,但也导致了一些问题。因为烟草企业执行力太强,中央的下达的任务,国家局都是义无反顾的加量加比例执行,工业公司继续加,卷烟厂继续加,下面继续加,可是抽烟的人就那么多……

  5 专卖控烟的原则

  面对境况越来越复杂复杂的执法环境,手法越来越高明的制假贩假,如何稳步提高控烟履约和打假打私的科学化、法治化、常态化水平,可以从以下几个原则入手:

  5.1高压原则

  加大控烟重点区域的集中打击,在原有基础上做好控烟监管工作,依法逐步规范市场;

  加深烟草行政部门控烟主体地位,完善对控烟行为合法性、合理性的监督(例如监督卫生医疗机构以及教育机构在内的所有的公共场所、工作场所完全禁烟);

  加大对群体组织控烟行为的事前、事中、事后的全程监督(如售烟主体是否存在青少年销售,以及成年人烟草消费的权威性数据);

  持续与公安、海关、边防、海警、通讯、电商、物流等部门协作,建立健全控烟管制协作机制,对假烟的生产,走私烟的存储、包装的印刷、原料的加工等违规违法活动进行“吸尘式”打击,并遏制其反弹。

  5.2从简原则

  精简内部考核。管理要落地,其考核的简便性起着关键性的作用,对于被考核者来说,考核越简单、占用执法者精力越小,越容易出成绩;对于考核者来说,别为了做个考核表要搭进去几天人工,考核目的越清晰,越一目了然,考核越公平;对于考核内容来说,稽查人员能力在高,若无法从实践中夯实经验,也很难提高执法水平和侦查能力。

  纵向比较历国家发展初期,虽然没有分数,但却是朴素而真正的绩效主义,布置任务,说个一二三,一谈目标,二说定位,三是行动,也就你该干什么,怎么干,快去干。三步就把事情解决了,它不需要过多考核,目标很单纯,就是实现价值。现在,把考核表拿到手上,嗯,第一个指标很重要,员工一定会完成;接着第二指标也是硬性的,员工还会全力以赴。好,第三个,第四个……当看到第五个指标的时,员工心里就嘀咕了:怎么这么多考核呢?再接着看下去“那么多我怎么完得成?干脆应付一下就算了。

  因为考核的定位,指标过多,强调绩效,看起来好象很全面很重要,但对实际工作根本不会带来什么变化。绩效考核有一定作用,但是太细化就变质了,成了控制导向的,而不是目的导向。

  精简执法程序。在规范现有的销售秩序的基础上,形成完善但要指导规范化的稽查工作手册,一手抓效率,建立并完善市场控烟监管信息化工作平台,不断提高监管控烟效率;一手抓创新,从专卖执法方式方法上着手抓创新,落实痕迹化管理,提高执法效率,以大数据掌握大户的进货和销售动态。

  精简非烟行为。从源头杜绝通过宣传促销等方式新增消费群,减少相关方烟草广告和标识,产品展示。纠正并尽力取消销售点不规范的出样,将烟草制品放在非临街的位置,避免误导消费者的购买愿望。

  5.3独立原则

  维护国家专卖局在控烟权力上的独立性。烟草专卖局能否取得社会公信力,主要取决于是否具有独立性、公正性、执行性三方面,其中独立性又是最基础的。对于公共场所的控烟,烟草专卖稽查虽然有监督权和罚没权,却力不从心。所以政府应在总体利益一致的前提下,进一步新修订控烟法案,加大加强烟草专卖对控烟执法的权力和在各项人员物质的配置。

  5.4稳定原则

  卖烟的目的就是创税,核心就是稳扎稳打,有了充分的积累,才能做下一步打算。控烟是一项长期的系统工程,任何急于求成的想法都是不切实际的。烟草作为一个敏感行业,身处于国家快速发展的时代,同时也是一个急功近利的时代,如果心浮气躁,跟着社会思潮走,被大众化思潮裹挟,缺乏理性思考和长远的眼光,整天为一点风吹草动就心惊胆战(比如烟草企业赞助希望小学的舆论,“烟草科学与工程”学科的风波),是很难维护国家安全和发展利益的。

  (未完待续)

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