控烟理论下完善烟草专卖职能的策略探讨(上)
2017年11月10日来源:烟草在线作者:奚伟

  烟草在线专稿  控烟是一种行为,是各个方面的参与者为了自身利益最大化而互相协作、互相影响、互相博弈,从而达到均衡的行为。中国实行烟草专卖制度与控烟工作并非对立面,国家烟草专卖局为了保护国家的利益,实现经营者的利益最大化,必须运用各种手段加强对市场的监管。针对传统烟草专卖市场监管活动中没有考虑国家“控烟”这个重要因素,本文从控烟的角度分析,运用控烟的思维方式处理烟草行业之间,行政管理机关和经营者之间的关系,以及对如何以实现和保持控烟体系的平衡,给出一些建议。

  1 控烟的概念

  1.1什么是控烟

  抽烟有危害吗?有。

  抽烟危害大吗?

  世界卫生组织《烟草控制框架公约》里面有一段描述:“认识到科学证据明确确定了烟草消费和接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和残疾,以及接触烟草烟雾和以其他方式使用烟草制品与发生烟草相关疾病之间有一段时间间隔”,危害大的足以“造成生病、残疾和死亡”。

  照这样的理论,饭吃多了也能撑死。虽说吸烟确实有副作用,但是疾病的形成有多种因素,只能说烟草只是其中一例。

  中式卷烟焦油含量高吗?

  降低卷烟的危害是未来烟草行业的发展方向。每盒卷烟都会印着三列数据——“焦油”,“烟碱(即尼古丁”,“一氧化碳”)。比如川烟“娇子宽窄”,烟气一氧化碳量10mg,烟气烟碱量1mg,焦油量10mg,完全低于国家所抽查188个国内品牌盒标焦油量加权平均值——10.3mg。危害微乎其微。

  卷烟中的致癌物往往来自焦油,很多东西里都有焦油,能完全禁止么?不行。即使焦油中99.4%的物质是对人体无害的,但我们也要防微杜渐……同样任何东西都存在一个度,国外烟盒包装上的血肉模糊就过分了。

  控烟到底控的什么?

  控烟与其说控对吸烟者本身的伤害,不如说控吸烟者对别人的伤害,一个人的烟瘾很大,可能对他自身没有因为吸烟而带来什么疾病,反倒是不吸烟的室友患上了咽炎,那么问题就来了,吸烟者本身吸烟没有什么问题,但是当吸烟危害到他人时……这也就是我们改研究的真正含义上的“控烟”。

  结论:控烟的目的就是保证大多数人身体健康。控烟的方法就是国家采取有效的方式进行卷烟市场合法销售和控制吸烟主体的吸烟行为的政策、措施。

  1.2什么是专卖

  专卖不是什么新鲜词,在我国历史上已有2600多年的历史,周代的“敛赊”,战国的“轻重”,汉代的“平淮”,宋朝的“市易”,均为一国专卖制度的始祖。1963年,“中国烟草工业公司”正式成立,对烟草实行了专卖管理,控烟首先就是控制卷烟厂,大笔一挥把104个合并到61个。随后在《经济法辞典》里对“专卖”指定了含义:“国家以法律的形式把某些商品规定为专卖品并对专卖品的生产、分配和销售实行国家垄断,统一管理。”

  《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第六条规定:“从事烟草专卖品的生产、批发、零售业务,以及经营烟草专卖品进出口业务和经营外国烟草制品购销业务的,必须依照《烟草专卖法》和本条例的规定,申请领取烟草专卖许可证”。

  第四十四条规定:“烟草专卖行政主管部门依法对执行《烟草专卖法》及本条例的情况进行监督、检查,查处违反《烟草专卖法》及本条例的案件,并会同国家有关部门查处烟草专卖品的走私贩私、假冒伪劣行为”。

  1.3什么是烟草专卖控烟

  烟草专卖控烟就是指烟草行政机关面临一定的环境条件,在一定的规则约束下,为了保护国家和消费者的利益,运用各种手段加强管理,实现国家和消费者利益的最大化的行为。 

  谈到卷烟市场管理,不能仅仅剖析为“办证”、“检查”、“没收”、“罚款”,还应跟着市场趋势,顺势而为,结合整体市场监管形势,加入“控烟“职能,但这不是劝你戒烟,而是控制你在公共场合内抽烟的行为,同时扼襟贩假售私外渠道卷烟,对此国家局不但要控,还要大控特控,以控诊脉,净化市场,这就是烟草专卖对控烟应有的态度。

  2 专卖的意义

  2.1为什么只有烟草专卖才能保证有效控烟

  专卖的消失就是乱象的开始。中国烟草是中国的品牌,它的专卖一定要保持,国家政策的权威是不能被胡乱打压的!

  部分境内外媒体对中国烟草的控烟问题,可以反映,甚至举报;讨论,甚至批判,嘲讽,甚至打压,但不能给它带上遐想的帽子。

  因为烟草和控烟并非问题的对立面,《烟草专卖法》旨在维护市场秩序,保护合法经营和正当竞争,稳定物价,保障国家和消费者权益。《烟草专卖法》第一条明确规定,“为提高烟草制品质量,维护消费者利益,保证国家财政收入,制定本法。”

  从1983年颁布的《烟草专卖条例》到1984年颁布的《烟草专卖条例实施细则》;

  从1991年颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》到2016年烟草专卖法实施条例的修订;

  从2015年的《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》到《广告法》、《慈善法》及《互联网广告管理暂行办法》的颁布,控烟履约工作逐步取得了进展。

  所以说,去掉专卖这个变量的完全不控烟和全面强禁烟将将产生什么样的局面呢?(表1)

表1 完全不控烟和全面强禁烟 博弈分析

  2.2烟草专卖控烟能够维护我们的利益吗

  如果不实行专卖,消费者利益就能保证吗?

  如果不实行专卖,市场上就没有走私烟了吗?

  如果不实行专卖,每年一千万亿元的税收会流失到哪里?

  首先假设,国家不搞专卖了不控烟了,以目前中国3忆烟民的需求量,周边小国,不用干别的事,光开烟厂就会赚的金钵满盆了,自然对卷烟的原料及混合物的监控也更加难以保证。

  国内烟草黑市恣肆而起,卷烟价格只会越来越高。本身就有副作用的卷烟制品,失去了控制,其危害性更大,因为假烟不需要刻意降焦,反而会因为高焦油的“味道足”而升焦,逐步使吸烟者的“烟瘾”越来越大,例如云霄系假烟品牌焦油含量就在50mg以上。

  也还算做工好的假烟呢。更有甚者,用腐烟丝+树叶渣+香精+硫磺熏。

  不过比起下面这个来说,也还算良心的了。

  锯末卷烟你们听说过没有?对,就是用叶锯末粉,再用硫磺熏成烟褐色。

  其次,实行专卖对保证国家财政收入的作用是显而易见的,烟草消费税根据档次从低到高是25%~45%,增值税17%,企业所得税25%。(表2)

  也就是说,你买包10元的娇子,有7元都上缴国库了。这和目前大部分国家都采取高税制是一致的(最高的匈牙利83.66%,最低的沙特22.2%,中国是40.8%)。

  专卖制度在很大程度上防止了税收的易流失。如果只看到国家烟草的增税,却没有看到烟草专卖降低了所有人的交税成本(国家税收此消彼长),就认为烟草的垄断出现损害了公平,我觉得这样的眼光是很狭隘的。正是由于专卖制度的有效控制,烟草业才能以更大的精力和资金去发展低危害的中式卷烟,降焦减害,才能够保证消费者享受到相对安全健康的产品。

  所以说,无专卖的控烟局面将破坏控烟平衡局面。

表2 历届烟草税收占财政收入比重

  3 专卖控烟的作用

  经济高速增长带来的经济下行影响了客户主体需求的变化;互联网的发展、控烟过激带来了执法职能环境的变化;烟草对于市场监管的看法也应该不断变化。一说到专卖,仅仅理解为办证、检查、收烟、查案、打假,这样等于门逢里看大街——眼光太窄了。烟草应积极参与市场控烟监管活动,采取最优化的对策,形成一个外控内管的局面,以实现控烟和增税的双赢。

  3.1有利于总量控制,保持均衡。

  国家烟草局坚持“烟草控制做减法”,研究制定了《烟草行业落实“三去一降一补”重点任务行动方案(2016-2018年)》,明确规定国内卷烟工业产能实现零增长;2016年烟叶生产规模控制在4100万担/年以下,调减卷烟销量计划200万箱,实际销量同比下降278万箱。

  3.2有利于提升结构,培育市场。

  国家烟草局控烟从基本国情出发,第一轮关闭了300多家烟厂,第二轮大力推进了行业企业的联合、兼并、重组。第三轮持续对大企业进行了优化、调整,这些切实有力的控烟措施,实现了中式卷烟培育从无到有,卷烟焦油加权平均值不断向8毫克迈进。实现了自主科技除害有外到里。

  同时,我国从2015年5月10日起,卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%,并按0.005元/支加征从量税。这是自1994年以后第四次大幅提高烟税了,每提高一元钱,我国烟草年消费量就会下降20%。

  3.3有利于打假打非,规范秩序。

  当卷烟提税顺价时,很多“店商”和“电商”就会看到逃税的利润,从境外走私大批量私运香烟到国内销售,如果有10%的利润,他们就赚个零碎差价了;有20%的利润,他们就在朋友圈活跃起来了;有50%的利润,他们就铤而走险了;有了100%的利润,他们就管你什么法律不法律了;有300%的利润,你在给他说控烟,就是半天云里拉家常——空谈。随手搜索一下,就可以发现这样的事情比比皆是——23岁的小伙利用QQ平台在网络上买卖假烟,一年非法获利40余万元……福建团伙借助物流贩卖假烟 5个月销售额超百万……检察依法起诉网络销售假烟团伙 涉案金额高达180余万元……

  2016年我国共查处案值5万元以上假烟案件3884起,成功侦破国标网络案件987起,收缴假烟机346台,查货烟丝烟叶1.37万箱,假烟17.87万件,走私烟11.28万件。

  只有加强国家的宏观调控力度,坚持和强化烟草专卖,解决市场监管的根本问题,而非站在对立面消弱烟草专卖控烟的职权,才能达到控烟的预期结果,并做到“两个超万亿”的优异成绩。

  (未完待续)

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