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一把利剑
--新中国成立以来烟草行业改革发展综述之五
2019年09月26日来源:《东方烟草报》作者:鞠训科

  2019年8月,夏末初秋时节。

  云南省宣威市热水镇营沟村烟农付顺昌,将自家所种的烤烟送到了烟叶收购站。“按合同种烟、按约定交烟”成为烟农们的一种共识。

  江苏中烟工业有限责任公司南京卷烟厂卷包车间挡车工俞优敏,目送一件件卷烟通过“一号工程”完成打码。“严格计划管理、规范‘两打三扫’”是卷烟工商企业的“规定动作”。

  山东省济南市历下区零售户王超,领到了到期换发的烟草专卖零售许可证。“无证经营风险大、执证卖烟才安心”是零售户们常挂在嘴边的实在话。

  从烟田到车间再到柜台,从新中国成立到改革开放再到新世纪,从“大盖帽”打假到“大头鞋”缉私直至“大数据”监管……尽管时空有变、方式各异,但有一项工作一直深度参与烟草行业运行,发挥着重要保障作用,这就是烟草专卖管理。

  自1981年国务院决定对烟草实行国家专营以来,烟草专卖管理工作始终聚焦巩固和完善烟草专卖制度,坚持依法行政、依法管理,着力抓好专卖内管、市场监管、打假打私等工作,有力地维护了国家利益和消费者利益,为烟草行业乃至国家经济持续健康发展作出了积极贡献。

  铸剑,以完备之法度

  1915年5月,北洋政府颁布《全国烟酒公卖暂行简章》,明确要对烟酒实行“公卖”。这是中国最早的烟草专卖制度,烟草专卖管理也崭露头角。由于当时军阀割据、政令不通,“烟酒公卖”并不成功。

  新中国成立之初,新的烟草专卖制度开始酝酿,1951年,中华人民共和国中央财政部发布《专卖暂行事业条例(草案)》,将卷烟用纸纳入专卖范围。

  上世纪70年代末80年代初,关于烟草专卖的一整套理论逐渐成形。彼时,学术界普遍认为,国家必须对烟草行业进行宏观调控、总量控制,尤其要把烟草专卖立法摆上重要日程。随后,烟草专卖体制机制建设逐渐加快。

  1981年5月,国务院决定对烟草实行国家专营,现行烟草专卖制度由此发端。

  1982年中国烟草总公司成立,1983年国务院发布《烟草专卖条例》,1984年国家烟草专卖局设立,专卖管理工作进入发展快车道。

  1991年和1997年,随着《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》先后颁布实施,烟草专卖管理正式走上依法管理的道路。

  2005年和2008年,国务院先后下发文件,进一步明确烟草行业“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制和专卖管理工作的体制、机构、职责等,为后续发展提供了有力支撑。

  2009年以来,烟草专卖法及其实施条例进行了数次修订,专卖法律法规体系更趋完善。

  烟草专卖制度是烟草行业的“尚方宝剑”,做好专卖管理工作是烟草行业的根本职责。以“统一领导、垂直管理、专卖专营”为核心的烟草专卖制度和管理体制在我国逐步完善,烟草专卖管理的“大专卖”模式逐步建立。

  “大专卖”着眼于“完全专卖”。在行业层面,实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制,对全国烟草行业产供销、人财物、内外贸业务的集中统一管理,通过国家垄断、计划管理、行政许可等手段,履行加强烟草专卖内部管理、烟草专卖生产经营及有关保障、坚持和完善烟草专卖制度的职责。具体到“专卖专营”层面,主要包括三大法定许可制度,即烟草专卖品生产和进出口的法定许可证制度、烟草专卖品销售和经营主体的法定许可证制度、烟草专卖品运输的法定准运证制度。

  国家以立法的形式确立了烟草行业专卖专营的体制机制。烟草行业要不忘初心、牢记使命,严格按照烟草专卖法律法规要求,坚决做到依法行政、依法管理、依法组织生产经营,确保各项工作始终在法治轨道上运行。

  磨砺,以计划为锋刃

  《烟草专卖法》开宗明义:“为实行烟草专卖管理,有计划地组织烟草专卖品的生产和经营。”实行计划管理的关键是总量控制,迈出的关键一步是“清理计划外烟厂”。

  纵览70年历史,凡是将“计划管理、总量控制”落实较好时期也是烟草行业发展较快时期。

  新中国成立之初,百废待兴,国家对烟草行业(主要是卷烟工业)的管理逐步从分散走向集中,计划管理工作开始起步。这期间,全国卷烟工业布局得到了较好调整,卷烟工业企业从1949年的1249家减少到1957年的110家左右,企业效益明显好转。

  但是,从上世纪60年代末开始,各地逐渐出现大量未经国家计划部门批准的小型卷烟厂和雪茄烟厂(以下简称计划外烟厂)。计划外烟厂的出现,使得烟草工业出现管理混乱、盲目发展、产销失调、质量下降、效益降低的严重局面,同时造成了国家税收的大量流失。

  从上世纪70年代初开始,烟草行业逐步加大管控力度,通过“关、停、并、转”计划外烟厂等一系列措施调控烟草产销量。到2000年左右,烟草行业在全国清理关停了300多家计划外烟厂,小烟厂过多和无序发展的问题得到有效解决。

  2004年,国家局做出新的战略性转变,提出“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”的战略部署,卷烟工业企业从此走上以“联合、兼并、重组、整合”为方向的“做大做强”之路,计划管理随之得以加强。这一系列改革举措,有效地推动了优势卷烟工业企业发展壮大,也为后来烟草行业持续十多年的高速发展打下了坚实基础。

  “关、停、并、转”只是“非常手段”,加强计划管理还需“持久之功”。

  在烟叶种植上,1997年后,合同收购制开始在烟区推行。签订种植合同成为约束地方政府、烟草企业、烟农严格执行国家烟叶生产计划的重要方法。2000年以来,随着现代烟草农业不断发展,烟叶生产组织形式发生显著变化,各个环节逐渐分离,专业化服务逐步铺开,这为严格落实烟叶种植计划提供了有力抓手。同时,随着烟叶计划管理的加强,“机耕到亩、育苗到户、物资到人、移栽到棵”成为从源头严控烟叶种植规模的有效手段。

  在卷烟生产上,2006年上马的“一号工程”——“卷烟生产经营决策系统”将“计划管理、总量控制”落到了实处。这一基础性信息化工程,以物流跟踪为手段,通过“两打三扫”,及时准确采集工商企业卷烟产量、价格、库存、成本、销量和流向等卷烟生产经营数据,对提升宏观调控能力、规范经济运行等起到至关重要的作用。

  在宏观调控上,“总量控制、稍紧平衡”是烟草行业始终坚持的一条基本准则,贯穿改革发展始终。近年来,国家局多次明确提出,要坚持稳中求进工作总基调,坚持“总量控制、稍紧平衡,增速合理、贵在持续”方针,以调整供求关系、稳定市场状态,保持行业持续健康稳定发展。

  “大专卖”,意味着专卖管理必须涵盖烟草产业链条所有环节。任何一个环节“掉链子”,都会影响专卖管理整体效果。烟叶生产如此,卷烟制造如此,卷烟销售也是如此。

  改革开放后,随着市场经济发展、市场活跃度提高,一些地方逐渐出现所谓“卷烟自由批发市场”,被称为“卷烟黑市”,严重扰乱市场秩序。清理“卷烟黑市”逐渐成为烟草专卖管理部门的工作重点。

  自上世纪80年代中期开始,一些地区开始出现“卷烟黑市”并逐渐扩大规模。到上世纪90年代,一些大的“卷烟黑市”甚至在当地“举足轻重”。如1996年被取缔的位于武汉的5个非法卷烟市场,共有烟贩360多户,年非法交易量达到湖北全省当年卷烟销量的五分之一左右,年非法交易额达35亿元,而所交各种税费却不足200万元。

  重拳打击方显法律权威。对此,各级烟草专卖管理部门与公安、工商等执法部门密切配合,对无证经营、“卷烟黑市”、销售假冒卷烟等进行了严肃查处和重点打击,净化了卷烟市场。数据显示,从1993年到1998年,全国共取缔不规范的卷烟市场126个。到1999年年底,各类“卷烟自由批发市场”基本被取缔。

  事物是不断发展变化的,专卖管理的手段和重心也随着形势不断变化。2010年左右,真烟非法流通逐步成为专卖管理的重点工作之一。

  2012年,经过在江西省烟草专卖局一年多的试点,国家局决定全面推行专卖内管委派制。专卖内管委派制下,各级烟草专卖局按照“垂直管理、双重领导、相对独立”的原则,调整专卖内管机构设置,建立专卖内管委派体制,严格落实责任追究和奖惩机制,构建起“制度完善、职责明确、监管到位、奖惩严明”的监管体系。

  同时,在改革发展大背景下,专卖管理工作还坚持同其他不规范行为作斗争。

  上世纪80年代初,国家局、总公司一成立就把制止卷烟降价竞销、整顿批发渠道等工作作为重要任务,维护了卷烟市场秩序。

  上世纪90年代,各级烟草专卖管理部门充分利用法律所赋予的执法权,在烟草专卖许可、准运制度等方面持续发力,不断加大专卖管理力度。

  从1999年开始,国家局、总公司陆续开展烟叶流通、卷烟体外循环、财经秩序等专项治理整顿工作,着力推进规范管理“两项工作”,确保行业始终沿着规范的道路前行。

  实践证明,必须严格管理、加强调控,必须着眼全局、顾全大局,把发展建立在可靠市场基础和扎实工作基础之上,推动烟草行业持续稳定协调发展。

  亮剑,御敌于国门之外

  广义的烟草专卖即“大专卖”,狭义烟草专卖即“内管和外打”,“外打”又包括打假和打私两个方面。

  新中国成立到改革开放初期,制售假烟只在少数城市和农村地区存在,主要为手工或作坊式制假,也零星出现了从事制售假烟的村庄和地区。到了上世纪90年代,卷烟制假的机械化、专业化、网络化、规模化、家族化等特点开始显现,一些地区逐渐成为卷烟打假重点地区,部分地区打假形势较为严峻。

  魔高一尺道高一丈。自上世纪90年代开始,各级烟草专卖管理部门始终保持卷烟打假高压态势,坚决遏制制假反弹,更加注重供应链打假,将加强原辅材料管理和打击非法经营原辅材料结合。一方面严格规范各类相关企业的生产经营行为,加强对废弃烟草专卖品的监管;另一方面,严厉打击非法经营制假原辅材料违法犯罪活动,持续打击非法印刷假烟商标行为。数据显示,上世纪90年代,各级烟草专卖管理部门出动打假人员上千万人次,查处假冒卷烟案件约100万起,收缴假冒卷烟500余万件。

  新世纪以来,卷烟制假又有了新的变化。卷烟制售假分子将制假窝点从东南沿海向周边省份、内陆地区及边境地区转移。

  在重拳打击制售假行为同时,通过将卷烟打假列入地方政府打假工作重点、构建联合打假机制等措施,各级烟草专卖管理部门坚持“打建结合、综合治理”,促进了制假重点地区的经济发展、文化建设,赢得了各级地方政府和广大群众的支持。

  “时移则势异,势异则情变,情变而法不同。”近十年来,专卖管理部门深入推进“互联网+监管”,创新打假模式,充分发挥信息研判系统在卷烟打假中的作用,努力在打假精准化、科学化上实现新突破。

  在上海,公安部与国家烟草专卖局共同建设了上海打击涉烟经济犯罪情报研判室,互联网打假取得显著成效。在湛江,海关总署与国家烟草专卖局共同建设打击烟草走私情报中心。

  2018年,全国共查处案值5万元以上假烟案件9100起,收缴制假烟机493台,查获假烟40.1万件、走私烟15.2万件、其他非法烟草制品4406万支,查获烟丝烟叶2.62万吨,直接挽回国家税收损失25.63亿元。

  打假的同时,卷烟打私工作也稳步有序开展。

  新中国成立后至上世纪70年代,卷烟走私违法活动还较为少见。但从80年代中期起,卷烟走私活动逐渐萌发并呈加剧态势,开始引起政府及有关部门的重视。

  有关数据显示,1990年,通过非法渠道进入境内走私卷烟约为90万箱。据悉,当时沿海地区走私贩私外烟活动已成规模之势,走私团伙组织严密、装备先进。一些外国烟草公司在边境地区布局建厂,制造囤积大量卷烟,伺机抢占中国市场。

  对此,各级烟草专卖管理部门加强与公安、海关等部门密切配合,逐步构建“政府领导、部门联合、多方参与、密切协作”的烟草打假打私体系,重拳打击售假贩私网络,取得了一系列成绩。特别是2013年以来,烟草专卖品走私被列为国家级打私重点品之一,大规模卷烟走私得到遏制,打击卷烟走私形势得以好转。

  海水不干,打私不断。受到国内外政治经济形势影响,近年来卷烟走私总体呈现“案件增多、数量上升、品牌集中”等特点。数据显示,2013年~2018年,查获走私烟从3.7万件逐年增加,2018年查获走私烟达到15.2万件,打击走私卷烟形势严峻、任重道远。

  打假打私是一场攻坚战、持久战,既不可能一劳永逸,更不可能一蹴而就。

  烟草部门与有关部门加强联合执法,力促边境口岸、物流寄递等领域打假打私新突破。在湛江,海关总署与国家局筹建了打击烟草走私情报中心,已指挥破获了多起烟草走私大案。

  随着物流业快速发展,有关部门进一步健全和完善协作机制,加紧构建有效屏障,实施多线拦截,着力探索物流寄递环节有效监管的新途径。

  面对新型烟草制品快速发展现状,各地认真研判新型烟草制品市场状况,针对边境地区、重点口岸等,切实完善监管政策、强化监管措施。

  有关数据显示,目前高收入国家卷烟市场净化率约为90%,中等收入国家约为88%,低收入国家约为83%。而我国卷烟市场净化率约为96%,在全球处于领先水平。

  唯有牢记《烟草专卖法》的立法宗旨,不忘初心、牢记使命,才能进一步把“提高烟草制品质量,维护消费者利益,保证国家财政收入”的法定职责落到实处。

  唯有坚持烟草专卖制度,不断加强“计划管理、总量控制”,才能实现生产经营有序发展和烟草市场的供需平衡。

  唯有不断加强严格规范,持续加强卷烟打假打私,才能维护良好卷烟市场秩序,更好地维护国家利益和消费者利益,为行业高质量发展提供可靠保障。

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