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我国烟草专卖法制建设研究

2022年05月31日 来源:烟草在线 作者:张红勇
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2022年是中国烟草总公司成立40周年,烟草专卖法实施30周年的重要历史节点。“一日浴沧海,激荡40年。”40年来,烟草行业坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署,不断探索符合自身特点的发展路径,坚定不移履行政治责任、经济责任、社会责任,绘出浓墨重彩的改革发展长卷,为国民经济和社会发展作出了全方位贡献。回溯历史,我国烟草专卖制度从清末探索,北洋政府试行,南京国民政府完善,再到新中国制度重建,前后经历100多年。笔者以法制建设研究角度切入,对我国烟草专卖法制建设进行探索,旨在厘清我国烟草专卖法制建设历程。

学界通说观点认为烟草于明朝传入我国。明末名医张介宾在《景岳全书》中首次记载:“烟草自古未闻也,近自我明万历时始出于闽、广之间,自后吴、楚间皆种梢之矣”。但是烟草传入我国后的发展并非坦途,从明末到清初的早期烟草管理政策一直是禁烟与反禁烟。《大清律例》规定云:“凡紫禁城内及凡仓库、坛庙等处,文武官员吃烟者革职,旗下人枷号两个月,鞭一百。民人责四十板,流三千里......。”甲午战争后,清朝政府财政举步维艰,为抵御外权,维护民族经济利益,一些烟草实业家和有识之士意识到实行烟草专卖是抑制“中国利权外溢”的一条良策。由此,我国烟草专卖逐渐步入法制建设的轨道,以立法形式不断固定烟草专卖及烟草税收制度。

1.我国烟草专卖制度概述

上世纪80年代后,新中国现行烟草专卖制度正式确立,成为我国烟草行业蓬勃发展、迅速崛起的破局关键。烟草行业经历40年发展取得的成绩已充分证明了现行烟草专卖制度是适合中国国情的重要发展制度。其实,我国烟草专卖制度自清朝探索建立开始,已有百年历史,其思想基础是“寓禁于征”,制度模式可追溯于古代的“禁榷制度”。故研究“寓禁于征”思想和“亲榷制度”是研究我国烟草专卖法制建设的前提。

1.1.“寓禁于征”管理思想

“寓禁于征”原为乾隆修《四库全书》时用的手段。当时清廷为了钳制思想,下令征书并编修《四库全书》,但是清廷向全国大规模征书的同时又大量毁书、禁书,清除反对满清统治的思想和典籍。后涵义演变为“指对某些于社会发展不利的行为,苛以高税,以达到禁止其继续发生的政策措施。”烟草传入我国后,吸食人数的与日俱增,对烟草的需求量不断增大,农民纷纷改种烟叶,随着烟叶种植面积的扩大,粮食产量锐减。为防止种烟与粮食抢地,明清政府实现严格的烟禁政策。甲午战争之后,内外交困的清廷财政出现大量赤字,不得不开辟新的敛税渠道。此背景下,各地的烟税征收得以重视,“寓禁于征”的主张出现。1854年,清政府拟定条例,在地方成立“捐厘公局”,实行厘金制度,将烟草和糖酒茶等作为百货类商品一并收取厘金。1890年纸烟开始传入中国并逐渐盛行,每年别外国资本窃取的利益不下数万金,烟草的巨额利润以及白银的大量外流引起了清政府高度重视。1902年,直隶总督袁世凯在直隶省对烟酒加抽烟酒税的做法得到光绪皇帝认可,后又制定《直隶加抽烟酒税章程》,直隶烟税制度逐渐被其他省份效仿。

1.2.我国烟草专卖制度与古代“禁榷制度”

专卖制度,古称禁榷制度,在我国有着悠久的历史。据《史记》、《汉书》、《盐铁论》、《齐民要术》等早期的文献记载,中国是世界上最早实行商品专卖的国家。汉武帝时代,国家对盐铁的生产和流通实行控制, 建立起一套完整的官产—官运—官销的专卖体系,标志着专卖制度的基本定型。[1]

烟草专卖制度,根据《中华人民共和国烟草专卖法》第三条,指的是国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理,并实行烟草专卖许可证制度。其实质是国家对烟草行业实行国家垄断,从法制建设、专营制度、管理模式设计等方面保障烟草事业的健康有序发展,其中法制建设为基础。烟草专卖具有以下四个特征,即法律性、国家性、广泛性与历史性。

2.新中国之前的烟草专卖法制建设

新中国成立之前的烟草专卖制度设立多为服务税收目的,虽初步具备烟草专卖的特征,但立法带有明显的“税法痕迹”,法治建设鲜有真正关注烟草事业的正向发展。

2.1.清政府烟草专卖法制建设的思想和理论探索

清末,伴随外国资本对民族资本的冲击,外国烟草公司在我国设厂生产烟草制品情况愈发严重,外国烟草制品垄断中国烟草市场的局面日益加剧。1909年3月13日《捷报》载文:“据说由于纸烟入口的增加,利权外漏,政府正在考虑采取抵制方法。有人建议农工商部应成立中国烟草公司,并设置督办,责成其改进烟草事业。”加之清政府财政入不敷出,急需寻找新的财政来源。由此,1909年清政府开始酝酿烟草专卖的方案。

时任清政府邮传部大臣的盛宣怀是积极进行烟草专卖制度探索的最具代表性人物。他认真研究过法国、日本、土耳其、意大利等国家的烟草专卖制度后,提出“拟请奏明先设专卖局,全归官办”,并拟订了专卖条例数则:

第一则,拟筹进口烟草之办法。除中国政府外,无论何人不得将烟草运进中国口岸;进口烟草悉由官办专卖局购收,无论何人不能直接行销。

第二则,拟筹洋商在各口岸制造烟草之办法。将通商各口所有烟草制造厂,无论华商洋商,统由中国政府全部收回,贴以若干利益;所有各厂制造烟草机器,应即查明不准添设。

第三则,拟筹内地烟草专卖防卫之办法。(1)认定专卖区域,择地设局、收买烟叶及发售烟卷。(2)查明宜种烟叶之地,认定地段及其耕种人姓名,地名亩数、烟草种类、收获分量均须立簿登明,悉归专卖局收买,不准售与他人。(3)认定烟草制造及零售人,所有制造原料及零售烟卷,统由专卖局发给详细凭单,粘贴印花。查有非专卖局之物,概行没收处罚。(4)耕种人所获之烟叶与制造人所成之烟卷等,须全行售与专卖局,不得私相授受。(5)除经认定之烟草耕种制造零售人等,执有官照外,不得经卖及私藏一切烟草。如违,没收处罚。(6)凡与外商制造烟草各厂向有成约之各商店,宜由专卖局给予零售执照,责成分销专卖之烟卷。

盛宣怀所拟定的专卖条例对专卖管理范围、管理方法等做出了明确的规定,他的烟草专卖思想和专卖管理办法已经较为成熟。可惜此时的清政府面对接踵而至的内忧外患,早已无力实际实施这一烟草专卖制度,清朝烟草专卖制度并未进行真正意义上法制建设,但盛宣怀的主张为后来北洋政府实行烟草公卖制度提供了思想理论基础。

2.2.北洋政府烟酒公卖法制建设

北洋政府期间,国外烟草专卖制度愈发成熟,政府开始对国家烟草专卖制度法制层面的建设加紧谋划。但此时帝国主义对北洋政府的这一举措感到不满,在强大的外部压力下,北洋政府不得不将烟草专卖制度改为仅限国产烟丝和烟叶范围的“官督商销”烟草公卖制度,卷烟并未纳入烟草公卖制度之内。

1914年1月11日,北洋政府通过颁布《贩卖烟酒特许牌照条例》,对烟酒的贩卖征收牌照费,这是我国历史上第一次对烟草商品实行特许经营制度。1915年6月1日,北洋政府制定和颁布《全国烟酒公卖局暂行章程》、《各省烟酒公卖局章程》等法规,设立全国烟酒公卖局,在各省设立烟酒公卖局,在各地区设立烟酒公卖分局。这是我国历史上第一次对烟草商品实行专卖。北洋政府对烟酒公卖制度进行相对全面的法制建设,配套出台了《各省烟酒公卖局稽查章程》、《烟酒公卖栈暂行章程》、《征收烟酒公卖费规则》、《烟酒公卖分栈缴纳押款章程》、《烟酒牌照费暂行条例》等法规制度。北洋政府的烟酒公卖法制建设具有以下特点:一是管理机构与职权方面。全国各省设立烟酒公卖局,各省局根据烟酒产销情况划分设立公卖分局,招商组织公卖分栈和支栈。各省局直属财政部管理,分局由省局直接管理,各分栈、支栈由分局直接管理。二是公卖费征收方面。烟酒销售由公卖局在核定成本、利润的基础上,酌量加收10%~50%的公卖费定为公卖价格,分栈和支栈按照主管分局规定价格征收本区域内烟酒公卖费。三是价格管理方面。公卖分局每月核定价格,报省局核定后,通知各分栈执行。四是运销管理烟酒凭证运销,凡运销的烟酒,一律经公卖局检定后在包装上贴印照。五是证照管理方面。凡是商人愿意充当公卖烟酒分栈经理人的,应先将姓名、住址、籍贯、职业等分项登记清楚,并按照规定缴纳一千元以上、五万元以下数额的押款(由分局招集投标,押款最高额者中标),后报主管分局批准,省局给予执照后,方可经理公卖事务。六是缉私检查方面,烟酒铺店必须明码标价,亮出公卖印照。分局所辖区域可内派巡丁出外缉私,或由县府增派警察协同办案。此外对分栈、支栈违规经营情况做了较详细规定。

北洋政府时期虽然通过法制建设将烟草销售纳入了政府管制范畴,但是与现行专卖制度相比仍有本质区别。当时公卖制度实施主要目的是为了收取公卖费、规定公卖价格和检查监督公卖情况,政府并没有实施真正的垄断经营。在其本质上仍是一项“官督商卖”的专营制度。本是为谋求对现行烟酒税的整顿,规定公卖办法,实行官督商销,以期增加财政收入,但后来逐渐演变成一种征税制度存在,也是事实上变相的烟酒加税,与专卖的宗旨相去甚远。[2]并且《全国烟酒公卖暂行简章》等法规的颁布未经国会批准通过,法制建设并未真正实现实体、程序双合法。

2.3.抗战时期烟类专卖法制建设

国民党政府成立后,延续了北洋政府时期的烟酒公卖制度。1927年6月23日,财政部公布了《国民政府财政部卷烟统税暂行章程》,该章程规定卷烟统税的税率由原来的12.5%上调为50%。同年,为增加税收及整顿卷烟营销,决定对卷烟销售实行行政许可管理,由各省烟酒事务局发放许可证,并颁布了《烟草公卖暂行条例》和《卷烟营业牌照章程》。《烟草公卖暂行条例》是我国第一部烟草专卖法规,也是我国对卷烟零售国家许可证制度最早的立法活动。

1942年5月1日,国民政府财政部烟类专卖局成立。同年5月13日,国民政府颁布《战时烟类专卖暂行条例》(以下简称条例),条例分为通则、产制、收购、运销、罚则、附则六章。这是我国第一部对烟草实行专卖较为全面的行政法规。《条例》对烟草专卖的范畴进行明确规定,专卖范围包括烤烟、卷烟纸、雪茄烟、卷烟等商品,并对零售户的权利和义务进行立法明确。1945年4月,国民政府废止《战时烟类专卖暂行条例》,实行统税政策,中国历史上的第二次烟草专卖结束。

3.新中国的烟草专卖法制建设

新中国成立初期,我国对烟草产品实行国有国营的政策,与其他社会产品无明显差别。

3.1.中国烟草总公司成立前的烟草专卖法制建设

建国初期,我国大部分地区成立烟酒专卖公司,统一烟酒产销。1951年财政部颁布实施了《专卖事业暂行条例实行草案》,在东北、内蒙古地区实行专卖,成立了东北烟酒专卖总局和东北烟酒公司,对卷烟产品商标、盘纸及烟叶实行专卖。1963年,中国烟草工业公司成立,对烟草实行“产供合一”的管理体制。文革期间,中国烟草工业公司被撤销,全国烟草处于分散管理的状态,我国烟草事业发展呈现倒退迹象。

3.2.中国烟草总公司成立后的烟草专卖法制建设

党的十一届三中全会后,中央着手研究烟草管理体制的改革问题,我国烟草专卖事业发展迎来步入正轨的时代机遇。1981年12月28日,轻工业部印发《关于中国烟草总公司正式成立的通知》。1982年1月1日,中国烟草总公司正式成立,对烟草行业实行产供销、人财物集中统一管理,正式确立了烟草专营和集中管理体制。1983年9月23日国务院发布《烟草专卖条例》,11月1日起在全国实施。《条例》第三条明确设立国家烟草专卖局,对烟草专卖进行全面的行政管理。省级、县级人民政府,设立烟草专卖的行政管理、业务经营机构,其工作分别受上一级烟草专卖局、烟草公司和当地人民政府双重领导,以上一级烟草专卖局、烟草公司为主。1984年1月6日,国务院批准成立国家烟草专卖局,对烟草专卖进行全面的行政管理,这标志着我国现行烟草专卖制度正式确立。1991年6月29日,全国人大常委会审议通过了我国烟草行业有史以来的第一部烟草专卖法典—《中华人民共和国烟草专卖法》,该法把现行的烟草国家专卖制度以法律的形式正式确立和固定下来。1997年7月3日,国务院颁布《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》。

自1991年《中华人民共和国烟草专卖法》颁布实施以来,我国不断完善烟草专卖法制建设,已初步建立起完整的烟草专卖法律法规体系。现行烟草专卖法律法规体系包括:法律、行政法规,即《中华人民共和国烟草专卖法》及其《实施条例》;国务院部门规章,即1995年《烟草广告管理暂行办法》及其《修改意见》,2002年国家经贸委发布的《烟草专卖品准运证管理办法》(2016年7月20日起,由工信部令第36号《烟草专卖品准运证管理办法》取代)、2007年国家发改委发布的《烟草专卖许可证管理办法》(2016年7月20日起,由工信部令第37号《烟草专卖许可证管理办法》取代)、2010年工信部令第12号《烟草专卖行政处罚程序规定》;司法解释,即两高文件法释〔2010〕7号《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》;若干规范性文件,如《烟草专卖许可证管理办法实施细则》(国烟法〔2020〕205号)等;国际公约,如《烟草控制框架公约》。以上法律、法规、规章、规范性文件和国际公约,构成了我国烟草专卖制度法制建设的基本框架,涵盖实体法与程序法,主要内容包括:一是明确了烟草专卖立法宗旨和实行烟草专卖制度的目的。二是规定了烟草专卖管理体制,即“统一领导,垂直管理,专卖专营”。三是确立了烟草专卖许可证和准运证等烟草专卖行政管理的基本制度。四是规定了烟草专卖立法、执法、守法的基本原则。五是明晰了烟草专卖的法律性质。烟草专卖法律关系是一种具有行政法、经济法性质的综合性法律关系。

虽然我国现目前烟草专卖法制建设不断推进,法律法规先后进行多次修改,但仍有待明确的地方。《烟草专卖法》第四条和《实施条例》第六条对中国烟草总公司的地位和职能没有明确,对地(市)、县两级烟草专卖机构的设立,也没有作具体的规定。[3]

4.我国烟草专卖未来法制建设方向

随着社会经济发展与社会改革深入,我国烟草专卖制度必然面临变革,只有通过完善的法制建设,才能保障烟草专卖制度改革符合实际、符合发展步伐,并做到程序合法。首先,必须在现有《烟草专卖法》基础上,坚持合宪性与合法性进行立法变革。其次,坚持从实际出发,结合我国烟草专卖改革实际国情与国际烟草行业趋势来进行法制建设。同时,烟草专卖改革立法需要有前瞻性,正确处理现实与将来的关系。最后,从行政法学、经济法学、管理学等多角度深入探讨反垄断、税收、价格、国有资产管理之间的关系,构建起完善的保障烟草专卖改革的法律法规体系。

5.结语 

我国烟草专卖制度自探索建立到现在已超百年时间,法制建设也一直在进展。1982年之前,我国烟草专卖法制建设一直处于在建立与破坏之间“徘徊”的状态。中国烟草总公司成立后,在烟草专卖法制建设不断完善的基础上,我国烟草走出了一条符合我国国情和行业特点的发展之路。中国烟草从一穷二白发展成为贡献税利和财政收入超万亿元的实体经济,中国卷烟从面对外烟入侵手无良策到牢牢占据国内卷烟市场,烟农和零售户通过辛勤劳动、合法经营,从捉襟见肘的贫困户发展成为小康致富带头人。[4]在未来,我国烟草专卖制度改革必须在完善的法制建设下进行,逐步建立起多层次、更完善的烟草专卖法律法规体系,保障我国烟草专卖事业高质量发展。

参考文献

[1]刘冬青.浅谈我国历史上的两次烟草专卖[J].农村经济与科技,2009,3:51.

[2]邓东林.北洋政府烟酒公卖始末[J].湖南烟草,2009.1:62.

[3]陈华.我国烟草专卖制度改革研究[D].长沙:湖南大学,2008.

[4]方超.国家治理体系现代化视角下的烟草专卖制度改革研究报告[D].昆明:昆明理工大学,2021.

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