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烟草行业专卖监管制度理论探讨

2022年05月30日 来源:烟草在线 作者:齐若楠
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烟草行业一直以来都具有较大的争议,抽烟属于人类的消极嗜好之一,这嗜好不仅危害消费者健康,还是造成社会不经济的外部原因,但由于经年积淀的烟文化,让烟民彻底戒烟根本不可能。不能任其发展,也不能严控死管,在整体社会利益与人类健康角度之间寻找平衡,由此产生了“高额税收”的制约措施,在制度的管理和监管下,针对烟草类制品生产、流通、消费的过程,我国采取了调节需求及打压需求的税收手段。

国家立法推行烟草专卖制度,有利于政府对烟草产品的“生产、消费”等税种征收,同时又利于控制烟草行业的生产,降低烟草制品对人类健康危害程度,不让其任意自由发展,受到社会的有效管制及监督。

研究背景

烟草行业一直以来都具有较大的争议,抽烟属于人类的消极嗜好之一,这嗜好不仅危害消费者健康,还是造成社会不经济的外部原因,但由于经年积淀的烟文化,让烟民彻底戒烟根本不可能。不能任其发展,也不能严控死管,在整体社会利益与人类健康角度之间寻找平衡,由此产生了“高额税收”的制约措施,在制度的管理和监管下,针对烟草类制品生产、流通、消费的过程,我国采取了调节需求及打压需求的税收手段。

国家立法推行烟草专卖制度,有利于政府对烟草产品的“生产、消费”等税种征收,同时又利于控制烟草行业的生产,降低烟草制品对人类健康危害程度,不让其任意自由发展,受到社会的有效管制及监督。

我国烟草专卖专营管理机制,达百年历史之久,现行烟草管理机制,由十世纪八十年代开始实施,迄今为止是全球烟草发展史上最完整、最全面的“烟草专卖专营”机制之一。我国烟草管理机制,涵盖了烟草产生“种植、生产、流通等”整个产业链。我国自烟草管理机制实施起,利用制度优势,烟草业取得飞速发展,各级政府的烟草税收不断增长,烟草制品随着科技进步,其“质量、结构、生产技术”取得大幅提升。

研究意义

针对我国现行烟草行业监管制度存在的政企合一、价格制定混乱等问题给出有效的解决办法。为企业指出多元化经营发展战略,推动我国烟草行业健康有序发展,提升行业国际竞争力。从理论到实践的方法,“再用实践检验理论”逻辑思路,重点从我国烟草行业监管制度变化特点角度出发,对我国烟草行业制度变迁展开研究,由烟草行业可持续发展战略角度,结合国际烟草行业的发展趋势和本国的宏观经济形势,立足于中国国情,在现有研究基础上,以确保国家利益及消费者利益至上为前提,制定符合烟草行业自身特点的改革措施。

中国烟草行业监管制度的变迁

我国最初的烟草行业监管制度

新中国成立后,随着经济开始复苏,我国也开始开展烟草业,恢复老烟区生产,同时适当拓展新烟区。可是,彼时处于摸索学习阶段,发展相对缓慢。1956年工商业改造,国家几乎控制了所有的工商业,国家掌控烟草制品的产销过程,并出台系列政策,规定由国家商业部进行统一购买及使用。

计划经济时期的中国烟草监管制度

伴随着我国经济进入改革开放阶段,中央政府针对烟草行业管理制度进行变革。借鉴总结前阶段烟草行业的问题后,国家转变管理模式,加强了“中央统一管理”。改革开放后,我国推行了“烟草专卖”监管体制。

改革开放后,国家为了转变行业发展存在的问题,决定推行国家“烟草专卖制度”,并设置了中国烟草总公司。总公司担负整个烟草行业的资源、人才及物资的流动,担负产、供、销及出口业务。1983年颁发了《烟草专卖条例》,1984年批准创设“国家烟草专卖局”。1991年,《中华人民共和国烟草专卖法》审批通过,烟草专卖制度获得法律保障。

1994年进行分税制变革,我国烟草专卖向着地方专卖方向改变。分税制的施行,改变原有的“中央与地方”间的利益分配模式。拟定烟草产品税种、及确立烟草产品原产地纳税制度,让当地政府与烟草税收息息相关,当地政府会力求税收收入的最大化。因此,此阶段由宏观角度,国家烟草专卖制度提升了国家财政收入。微观角度,行业超额利润及垄断导致效率低下。中央渐渐被烟草生产企业与零售企业控制。受巨大利益驱使,国家烟草专卖制度,由国家主导转为地方主导,演化成行业内的潜规则,这些潜规则影响逐日增加,地方在烟草专卖获取的利益逐日加大,这也是制度力必变迁的主因。

市场经济时期的烟草专卖制度

自从我国加入WTO后,便实施了国家烟草专卖市场化变革。此外,还加入《烟草控制框架公约》,此公约目的是降低卷烟产品销售量及实现消灭烟草制度。此框架下,世界烟草市场不断缩小及消亡,烟草行业生存面临诸多挑战。

2003年,湘、皖、粤三省创立了“中烟工业公司”,是我国烟草行业实施工商业变革的标志,为我国烟草行业管理体制变革的关键一步。工商分离是指将原来生产、销售为一体的一家法人主体,分为工业企业与商业企业两家法人单位。自此烟草行业再次发生巨大变革,烟草专卖局与烟草公司行政级别平等,烟草公司根据任务指标与市场状况确定烟草制品生产量,烟草专卖局则负责行使行政职权。

由烟草行业制度变迁发现,其历程是制度不断更替及协商,新的制度替代旧的制度,其中监管制度的方式也在不断变化,但一直未离开一个核心,就是专卖制度。烟草专卖制度的确立,推动了烟草行业发展,标志烟草行业发展受到法律保护,同时也受到法律约束。

烟草行业监管及其相关概念的界定

政府监管

政府对烟草行业的监管,是烟草行业主管部门根据相关法律法规,对烟草的种植、生产、物流、销售、各个环节进行管理和规范的制度,是政府对烟草市场活动进行干预。

烟草制品的生产采取的是计划经济模式,由国家烟草专卖制度的保障,政府也是直接监管的其中一环。烟草行业奉行的是“国家利益至上,消费者利益至上”,其衍生出来的监管机制,是我国的社会环境需要与国情决定的,是由政府直接干预市场配置,综合国家利益、烟草企业利益与消费者利益共同考虑的,对供需关系的考虑则放在其次。

政府监管,特殊的地方在于其监管的强制力,政府监管采取强制力来限制烟草企业决策的目的,是以政府为实施主体,用于纠正烟草这个特殊行业的市场制度,规范烟草行业发展前进的方向,防止烟草以自由经济的方式无序扩张造成不利于社会发展的不良因素,实现政府经济管理职能。

烟草行业监管

各地的经济市场不同,但作为计划经济中烟草的生产、销售、运输等都是各地区的烟草专卖行政主管部门可控制、可测量、可预知的。烟草专卖行政主管部门根据《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》等相关的法律法规进行监管,对违反相关法律法规的行为进行查处。

监管制度的内容

监管制度的准入规则:

需要进入烟草经营市场的企业、个体工商户都需要向当地市场监督管理局或烟草专卖局申请营业许可,对于符合行政许可的企业与个体工商户,颁发能在许可范围内进行生产经营活动的许可证书,企业及个体拿到许可证后才能规范经营,这属于市场准入规则。

我国烟草行业现今以行政审批模式来实现对国内卷烟工业及商业的调控,审批权是法律赋予的,行政审批的过程是公平、公正、公开的,审批是进入市场的先决条件。准入审批监管,不仅规避了行业盲目发展而导致的混乱局面,还能促进产业链的协调发展,对提升卷烟产品结构及质量、满足消费者需求等发挥了积极效用。

价格监管

烟草制品历来以昂贵的高消费品著称,卷烟的价格与专卖制度息息相关。价格可起到“调节及利益分配”的作用,利用高昂的价格来调解卷烟市场与增加国家税收,既能确保国家财政收入,又能控制卷烟对社会、对民众身体的危害。

价格调控机制将对烟草行业发挥关键性作用。我国现行卷烟价格体系,生成于二十世纪五十年代初,其由卷烟的“出厂价、调拨价、批发价、零售价”四大类价格所组成。但我国现在并没有完整的管控卷烟价格的法律支持,因此社会上也出现了一些不法商贩,倒卖卷烟,抬高卷烟价格,导致卷烟零售价格不稳定,甚至在市场上出现了“天价烟”。

因此,在卷烟生产及销售活动中,国家政策法规的管控尤为重要,实行计划管理及销售、禁止烟草行业以外其他单位及个人实施生产经营上而言,卷烟产品无自由竞争条件。

行为监管

《烟草专卖法》内提出了反垄断及反限制竞争。法律也赋予烟草专卖行政主管部门打击制假贩假、走私买卖与无证经营的权力。相关行业规定督促卷烟企业降低焦油含量、提升产烟技术,创造良好服务环境,禁止卷烟流通方面的地方保护主义。卷烟流通领域,对地方保护主义给予规制。在卷烟批发、销售上,禁止烟草公司开展零售业务。卷烟销售上引入市场竞争体制,规制烟草商业企业,限制竞争行为。

我国烟草行业监管制度的探讨与思考

监管体制

中国烟草行业实施“烟草专卖”监管体制。专卖,实为国家垄断经营,集中管理,由国家统一调控的垄断性监管体制。对烟草行业实施“统一领导”、“垂直管理”及“专卖专营”的监管制度,通过行政监管及法律规定等,对烟草行业展开“生产计划指标管制”、“许可证管制”、“价格管制”等管理措施。

监管体制一大特征就是政企合一。中国烟草专卖制度具有较强的计划性,政府、企业间边界模糊,各级烟草专卖局和对应的烟草公司虽然为两个名称一套运作模式。

管理体制上,除去国家烟草专卖局,我国各级地方政府也对其所管辖范畴内烟草市场,展开有力行政管理,生成国内烟草市场所特有的“行政垄断”监管体制。

监管效果

推行烟草专卖体制以后,中国原本混乱的烟草市场开始走向正轨。全国烤烟种植“面积、产量及质量”显著提升,上等烟叶产量逐年提升,提升了烟草制成品质量。整顿烟草行业市场,不规范经营烟厂被关停,杜绝了过度竞争及盲目发展,遏制了重复建设、粗制滥造等行为,降低了资源浪费,避免了财政收入流失。同时,国家管理机构对卷烟自由批发市场进行整顿清理,以确保烟草行业生产经营秩序,维护国家利益和消费者利益。中国烟草专卖制度,为烟草行业的重大变革,让我国烟草行业拥有了全面系统的“管理体制”,利用法律确定了烟草专卖地位。

监管体制的争议

当然烟草专卖体制也不乏反对者的声音,“政企合一”的专卖专营制度也是其一大弊端,烟草专卖行政主管部门既负责行政管理,又掌控烟叶种植、卷烟生产经营。专卖监管职能与烟草企业所负责的烟草专营工作无法进行有效区分,监管与生产经营利益无法平衡。

但要考虑到烟草行业现状的发展:其一,烟草专卖立法其宗旨极其明确,是维护国家及消费者利益。施行烟草专卖,有助于宏观调控,可确保烟草行业有序发展。其二,烟草专卖对市场竞争无影响。有人提出,烟草专卖制度,不封闭市场,不排斥其竞争。坚持专卖专营监管体制基础上,中国烟草行业一直努力发挥市场机制效用。目前,我国市场经济运行尚在摸索中,中国烟草行业专卖体制下,引入市场竞争机制,实施以市场为导向的变革。其三,目前还不到取消烟草专卖制的时机,以当下国情与市场融合方面考虑,需在施行烟草专卖制度基础上,中国不断完善专卖体制,进行合理变革。

我国烟草行业监管制度的发展方向

完善监管机构体制建设

合理规划稽查大队职权职责

完善稽查大队工作分配,推行“一岗双责”制度,将内部监管职责与市场监管的职责相互协调,合理分配。开展外部检查工作的同时,兼管内管的内检工作。内部监督管理的工作,本来就与稽查工作相互交叉,若其兼职内管检查工作,将会促进内管工作效率有效提升。

充分利用现代化资源

监管工作的开展,离不开社会的发展,要合理运用现有的先进技术软件,内管工作的“业务数据获取分析核对、实时预警、规范工作流程、内管信息通报”等功能都离不开技术的支持。内部监管工作通过各种检查,最终所主要体现出来的还是数据。利用客户服务部销售状况,显示、留存的数据,核对发生异常的原因,实现数据的预警功能。

利用先进的现代化技术,即可以采取电子化管理方式,精细对监管工作进实施工作安排,又能节约监管资源,优化监管手段,促进烟草行业保持良好发展。

采取“事前、事中、事后”全程监管方式

做好事前监管,可将损失及影响降至最低。严格规范许可证审批流程,严格按照《烟草专卖法》及其实施条例的规定审批发证,杜绝“人情证”;其二对期满延续的许可证,监督其经营期间有无违法经营行为。

强化事中事后监管,认真梳理取消许可证法定情形,完善许可证退出机制。结合工作规范要求,加强信息情报线索的收集整理,全面开展专卖、销售、物流、内管“四员联动”的市场检查工作,及时查处和清理违法违规经营户。建立卷烟经营大户重点监控名单,对大户控制小户的问题进行专项整顿,对经营中存在违法违规行为的卷烟经营大户,坚决查处。

打造专业化队伍

构建职业、专业化的专卖队伍。扎实推进监管部门的“职业道德”、“理论知识”及“实操技能”能力培训,大力培养业务精英及骨干。

构建完善的服务监督及反馈体系

烟草专卖局一般在行政服务中心设有“好差评反馈平台”,也都在网络上公开举报投诉渠道,消费者、零售户与个人均可以在平台对行政单位进行监督。

烟草专卖行政主管部门应该定期整理信息及向有关部门回馈。设置追踪制度,重要的意见及建议要存档,在一定期限里要求有关部门提出解决方案及措施,并依照解决状况实施奖罚。

参考文献

[1]王军,张蕴萍. 我国烟草专卖制度变迁的历史和现状 [J].产业论坛,2005,6.

[2]江明. 经济体制改革与烟草专卖制度[J]. 求是, 1995.

[3]孙慧. 中国烟草行业监管制度变迁与改革对策研究 [D].聊城大学,2016.

[4]梁忠伟. 制度变迁视角下的我国烟草专卖制改革 [D]. 暨南大学,2008.

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